(七)農(nóng)村公共安全的監(jiān)管缺位問(wèn)題嚴(yán)重

當(dāng)前，農(nóng)村公共安全管理體系建設(shè)嚴(yán)重滯后, 管理缺位、越位問(wèn)題并存。廣大農(nóng)村地區(qū)的安全狀況令人擔(dān)憂。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)約70%的火災(zāi)和60%的火災(zāi)死亡人員發(fā)生在農(nóng)村，許多農(nóng)村對(duì)火災(zāi)幾乎處于不設(shè)防狀態(tài)[2]。交通、消防、治安警力嚴(yán)重不足的問(wèn)題在許多農(nóng)村地區(qū)尤其突出，重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕社會(huì)管理、重救急輕防控的現(xiàn)象在日常工作中也大量存在。一是在農(nóng)村公共安全管理方面存在著行政管理的誤區(qū)。一些地方政府往往管了許多不該管、管不了也管不好的事, 而真正該管的事卻沒(méi)有實(shí)質(zhì)性地去管，或者管了也沒(méi)管好。二是公共管理服務(wù)資源在城鄉(xiāng)配置的不平衡、不公平, 造成農(nóng)村公共安全管理先天不足。在農(nóng)村公共服務(wù)條件遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市的不平等狀況下, 農(nóng)民為享用這些公共服務(wù), 往往還需付出更多的代價(jià)。三是農(nóng)村公共安全管理的主體單一, 責(zé)任劃分不明確。在很多農(nóng)村基層特別是村寨中, 公共安全管理基本上無(wú)專人負(fù)責(zé)甚至無(wú)人負(fù)責(zé)。四是現(xiàn)行財(cái)政體制在公共安全管理上的公共支出缺乏良好的制度保障。在一些地方，除非突發(fā)公共安全事件, 平日根本無(wú)力對(duì)邊遠(yuǎn)山區(qū)村寨的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共安全管理進(jìn)行投入，也很難對(duì)垂直監(jiān)管部門或基層群眾自治組織在經(jīng)費(fèi)上給予補(bǔ)助。在許多地方財(cái)力物力有限的情況下，如何加強(qiáng)農(nóng)村公共安全管理，已成為擺在各級(jí)政府面前的一項(xiàng)嚴(yán)峻課題。

二、構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化公共安全體系的建議

公共安全是一個(gè)永恒的話題。只要經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，我們就必須與各種災(zāi)害事故做斗爭(zhēng)。城鄉(xiāng)一體化公共安全體系，實(shí)質(zhì)是以相關(guān)法律法規(guī)和部門規(guī)章為依據(jù)，包括監(jiān)測(cè)預(yù)警、信息報(bào)告、應(yīng)急處置、反饋評(píng)估、社會(huì)動(dòng)員等的工作流程。隱患的產(chǎn)生是動(dòng)態(tài)的。要想從根本上改善公共安全狀況，就需要全社會(huì)行動(dòng)起來(lái)，共同構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化公共安全體系。

(一)構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化公共安全突發(fā)事件應(yīng)急處置體系

一要健全監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。做好風(fēng)險(xiǎn)隱患普查和整改，加強(qiáng)各類監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)。研究制定科學(xué)、統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)隱患分級(jí)分類標(biāo)準(zhǔn)，做好風(fēng)險(xiǎn)隱患普查數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)和分析，逐步健全對(duì)危險(xiǎn)源的分級(jí)、監(jiān)控和評(píng)價(jià)工作機(jī)制，逐步完善各類突發(fā)公共事件的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。尤其應(yīng)重視社區(qū)、農(nóng)村和重點(diǎn)企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案編制，以形成“橫向到社區(qū)、縱向到鄉(xiāng)村、輻射到重點(diǎn)企業(yè)”的完整的城鄉(xiāng)一體化預(yù)案體系。二要健全調(diào)查評(píng)估機(jī)制。調(diào)查評(píng)估既包括對(duì)安全生產(chǎn)事故原因、性質(zhì)的調(diào)查評(píng)估，也包括對(duì)災(zāi)害影響、損失的評(píng)估，還包括對(duì)政府應(yīng)急管理能力的綜合評(píng)估。第三類綜合評(píng)估是以改進(jìn)管理效果為目的，從突發(fā)事件的事前、事中和事后來(lái)對(duì)公共安全管理的綜合能力進(jìn)行的評(píng)估。此類評(píng)估在我國(guó)是非常缺乏的，也是最需加強(qiáng)的。三要完善應(yīng)急指揮體系。在眾多的行業(yè)性、專業(yè)性、部門化指揮機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行橫向聯(lián)動(dòng)、縱向整合、輻射重點(diǎn)，以理順職責(zé)、形成整體，實(shí)現(xiàn)各種應(yīng)急隊(duì)伍在組織上的統(tǒng)一性、行動(dòng)上的協(xié)調(diào)性、資源上的共享性，從而保證在處置突發(fā)公共事件時(shí)能夠做到行動(dòng)迅速、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、相互協(xié)作，在平時(shí)能夠做到加強(qiáng)對(duì)應(yīng)急物資的儲(chǔ)備與管理、加強(qiáng)對(duì)應(yīng)急隊(duì)伍的管理與培訓(xùn)，促進(jìn)整個(gè)應(yīng)急體系的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(二)構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化公共安全行政管理體系

一要理順社區(qū)、農(nóng)村管理體制。完善城市社區(qū)“網(wǎng)格化管理”模式，推進(jìn)社區(qū)居住人口戶籍、計(jì)劃生育、勞動(dòng)就業(yè)、城市低保、社會(huì)治安等屬地化管理，并積極向農(nóng)村新社區(qū)延伸。加強(qiáng)各級(jí)政府應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)建設(shè)，明確地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)作為本區(qū)域突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的第一責(zé)任人并加強(qiáng)考核。二要明確地方政府在多元合作中承擔(dān)的職責(zé)。政府有責(zé)任整合各方力量構(gòu)建合作體系，為社會(huì)參與提供技術(shù)、資金、知識(shí)等方面的支持。城鄉(xiāng)一體化公共安全管理機(jī)制建設(shè)需要堅(jiān)持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理的基本原則。三要在法律層面將社會(huì)組織納入安全管理體系。在各級(jí)政府的應(yīng)急預(yù)案、預(yù)案管理辦法以及實(shí)施細(xì)則中都應(yīng)該具體明確社會(huì)組織在應(yīng)急管理體系中的參與方式、地位、職責(zé)以及與政府機(jī)構(gòu)的關(guān)系，從而保證社會(huì)化機(jī)制運(yùn)作過(guò)程有法可依。四要構(gòu)建社會(huì)組織間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在縱向上，由政府做聯(lián)動(dòng)機(jī)制的總指揮，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和安排，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的支持力度;在橫向上，明確各社會(huì)組織的職責(zé)，職責(zé)功能重疊的地方由政府進(jìn)行協(xié)調(diào)整合。五要加強(qiáng)綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)。做好應(yīng)急隊(duì)伍、物資、場(chǎng)所等資源普查和統(tǒng)計(jì)工作，指導(dǎo)各單位建立由本單位職工組成的專職或者兼職應(yīng)急救援隊(duì)伍。指導(dǎo)專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍和非專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍聯(lián)合培訓(xùn)、聯(lián)合演練，提高合成應(yīng)急、協(xié)同應(yīng)急的能力。

(三)構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化安全生產(chǎn)監(jiān)管體系

一要完善食品藥品安全標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制。建立食品藥品質(zhì)量追溯制度，形成來(lái)源可追溯、去向可查證、責(zé)任可追究的安全責(zé)任鏈。健全食品藥品安全應(yīng)急體系，強(qiáng)化快速通報(bào)和快速反應(yīng)機(jī)制。加強(qiáng)食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警和監(jiān)管執(zhí)法，提高監(jiān)管的有效性和公信力。加強(qiáng)檢驗(yàn)檢測(cè)、認(rèn)證檢查和不良反應(yīng)監(jiān)測(cè)等食品藥品安全技術(shù)支撐能力建設(shè)。加強(qiáng)基層快速檢測(cè)能力建設(shè)，整合社會(huì)檢測(cè)資源，構(gòu)建社會(huì)公共檢測(cè)服務(wù)平臺(tái)。二要建立健全企業(yè)安全生產(chǎn)預(yù)防機(jī)制。加強(qiáng)安全監(jiān)管監(jiān)察能力建設(shè)，嚴(yán)格安全目標(biāo)考核與責(zé)任追究。實(shí)行重大隱患治理逐級(jí)掛牌督辦和整改效果評(píng)價(jià)制度，深化煤礦、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域安全專項(xiàng)治理。防范治理粉塵與高毒物質(zhì)等重大職業(yè)危害。三要健全安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制。進(jìn)一步完善安全生產(chǎn)法律法規(guī)，加強(qiáng)安全生產(chǎn)執(zhí)法;理順安全生產(chǎn)監(jiān)管體制，督促企業(yè)擔(dān)負(fù)起安全生產(chǎn)的重任;細(xì)化安全生產(chǎn)防范制度，有效處理安全生產(chǎn)事故，保障人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。加大農(nóng)村安全生產(chǎn)監(jiān)管力度。建立完善鎮(zhèn)、村(社區(qū))、企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村安全生產(chǎn)的監(jiān)管工作，定期開(kāi)展安全隱患排查治理。

(四)構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化公共安全法律體系

一要完善我國(guó)公共安全教育的立法體系。建立公共安全教育內(nèi)容的具體規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，更加重視學(xué)校教育，并覆蓋到社會(huì)各個(gè)階層的廣大民眾，使公共安全教育有法可依。二要加快制定《公共安全法》。以適應(yīng)當(dāng)前各級(jí)政府和社會(huì)公眾應(yīng)對(duì)公共安全事件的需要，進(jìn)一步明確各級(jí)政府在公共安全事件發(fā)生時(shí)的緊急處置權(quán)限，給予公民、法人或者其他組織以必要的權(quán)利保護(hù)。三要在適當(dāng)時(shí)機(jī)制定出臺(tái)《緊急狀態(tài)法》。2004年憲法修正案已經(jīng)將緊急狀態(tài)寫進(jìn)了憲法，這就意味著緊急狀態(tài)作為公共安全處于最危險(xiǎn)的情形，已經(jīng)得到了立憲和立法部門的高度關(guān)注。《緊急狀態(tài)法》與《公共安全法》在調(diào)整對(duì)象上可以相互銜接。四要在法律上建立健全處理公共安全的組織體制。盡早在國(guó)務(wù)院以及各級(jí)人民政府下面設(shè)立公共安全保障機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步整合和完善消防、防汛、抗震、公共衛(wèi)生事件等各專業(yè)性的法律法規(guī)，建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的應(yīng)對(duì)緊急事件的法律法規(guī)和制度體系，理順政府、社會(huì)、企業(yè)、個(gè)人在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。五要健全和完善法律援助制度。進(jìn)一步擴(kuò)大法律援助的覆蓋面，把法律援助向偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村、農(nóng)民工居住區(qū)和困難群眾家庭延伸，形成較為完善的法律援助網(wǎng)絡(luò)，為城鄉(xiāng)弱勢(shì)群體特別是農(nóng)村困難群眾提供及時(shí)有效的法律援助。

(五)構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化公共安全教育預(yù)防體系

一要建立健全以中小學(xué)為主的學(xué)校公共安全教育體系。公共安全教育是最好的災(zāi)害救援。從教學(xué)時(shí)間分配、教學(xué)資源開(kāi)發(fā)、師資隊(duì)伍建設(shè)、教學(xué)方法創(chuàng)新、監(jiān)督和評(píng)價(jià)等方面建立相應(yīng)機(jī)制，確保學(xué)校公共安全教育取得實(shí)效。二要建立健全公共安全的社會(huì)教育體系。根據(jù)教育對(duì)象的特點(diǎn)，采取有針對(duì)性、容易被接受的教育形式。深入開(kāi)展“送法下鄉(xiāng)”、“律師進(jìn)村”等活動(dòng)，確保每年每個(gè)單位、學(xué)校至少開(kāi)展一次大型的普法宣傳。三要健全以行業(yè)為主的專業(yè)安全教育體系。根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)，進(jìn)一步完善消防、交通、衛(wèi)生、化工、礦業(yè)、建筑等重點(diǎn)行業(yè)的安全生產(chǎn)教育體系，特別要注重加強(qiáng)這些行業(yè)中農(nóng)民工的安全教育。四要進(jìn)行綜合安全知識(shí)的普及教育。對(duì)全社會(huì)、全體公民進(jìn)行綜合安全知識(shí)的普及教育尤為重要，這其中既包括社會(huì)公共安全體系法律知識(shí)層面、科學(xué)技術(shù)知識(shí)層面的教育，也包括個(gè)人自我防護(hù)和應(yīng)急處理技能知識(shí)的宣傳、普及和教育。五要加大公共安全教育的資金投入。公共安全教育應(yīng)該納入國(guó)家教育培訓(xùn)的范疇，建立相應(yīng)的資金保障機(jī)制，確保在公共安全教育研究、師資培訓(xùn)、教材編寫、課程開(kāi)發(fā)、基地建設(shè)等方面有足夠的資金保障，鼓勵(lì)社會(huì)組織和個(gè)人通過(guò)多種形式資助或參與公共安全教育。六要搭建公眾參與公共安全危機(jī)治理的信息平臺(tái)。政府應(yīng)在本地區(qū)的政府網(wǎng)站建立公共安全網(wǎng)頁(yè)，也可通過(guò)媒體架起公眾與真相、公眾與政府之間的橋梁。通過(guò)信息平臺(tái)開(kāi)展公共安全知識(shí)的普及教育，并對(duì)政府治理公共安全事件的工作進(jìn)行有效監(jiān)督。

(六)構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化公共安全資源保障體系

資源保障是有效應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的物質(zhì)基礎(chǔ)和人力保障，在整個(gè)應(yīng)急體系中具有基礎(chǔ)性作用。一要建設(shè)應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)突發(fā)公共事件的多元財(cái)力保障機(jī)制。資金制約是當(dāng)前完善我國(guó)城鄉(xiāng)公共安全一體化機(jī)制的一大“瓶頸”，亟須建立一種應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的多元財(cái)力保障機(jī)制。二要盡快確定責(zé)任保險(xiǎn)和巨災(zāi)保險(xiǎn)的整體規(guī)劃。支持保險(xiǎn)業(yè)積極參與公共安全管理，實(shí)現(xiàn)信息共享、風(fēng)險(xiǎn)共防、責(zé)任共擔(dān)，共同構(gòu)建起城鄉(xiāng)公共安全一體化保障網(wǎng)絡(luò)。三要大力發(fā)展慈善事業(yè)。健全稅收優(yōu)惠機(jī)制，給予捐贈(zèng)人相應(yīng)激勵(lì)，強(qiáng)化對(duì)慈善事業(yè)的依法行政和監(jiān)管力度，創(chuàng)造更有利于慈善事業(yè)發(fā)展的法治環(huán)境。四要加強(qiáng)救災(zāi)保障機(jī)制與備災(zāi)物品庫(kù)建設(shè)。建立健全救災(zāi)物資儲(chǔ)存、調(diào)撥和緊急配送系統(tǒng)，積極培育和發(fā)展經(jīng)濟(jì)動(dòng)員能力。在對(duì)現(xiàn)有各類應(yīng)急資源普查和有效整合的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌規(guī)劃應(yīng)急處置所需物料、裝備、通信器材、生活用品等物資的儲(chǔ)備，制定儲(chǔ)備和調(diào)用管理制度。五要逐步實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)備物資的社會(huì)化。通過(guò)對(duì)社會(huì)倉(cāng)儲(chǔ)、物流資源進(jìn)行調(diào)查，采用登記、定購(gòu)、代儲(chǔ)等方式適時(shí)征(調(diào))用，充分發(fā)揮社會(huì)資源的作用。社會(huì)公共安全正在成為一個(gè)新興產(chǎn)業(yè)，對(duì)這個(gè)新興產(chǎn)業(yè)做好規(guī)劃、引導(dǎo)，將成為拉動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。六要加強(qiáng)救災(zāi)搶險(xiǎn)隊(duì)伍建設(shè)。注重不同專業(yè)技能人員的優(yōu)化組合，建立健全組織體系和管理制度，開(kāi)展經(jīng)常性的培訓(xùn)、演練與考核，不斷提升救災(zāi)搶險(xiǎn)隊(duì)伍的戰(zhàn)斗力和綜合應(yīng)變能力。

(七)構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化公共安全防控體系

一要加強(qiáng)社會(huì)治安防控體系建設(shè)。針對(duì)社會(huì)治安防控特點(diǎn)，堅(jiān)持綜治牽頭、部門參與、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的工作原則，形成人防、物防、技防相結(jié)合，專群相結(jié)合，城鄉(xiāng)一體化的應(yīng)急機(jī)制。二要實(shí)施公共安全資源傾斜政策。當(dāng)前農(nóng)村公共安全基礎(chǔ)工作十分薄弱。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共安全工作協(xié)調(diào)發(fā)展，堅(jiān)持行政執(zhí)法力量下沉，重點(diǎn)要科學(xué)合理配置農(nóng)村基層行政執(zhí)法力量，推動(dòng)公共安全工作重心下移、保障下傾，大力推進(jìn)公共安全資源向農(nóng)村地區(qū)傾斜、公共安全工作向農(nóng)村地區(qū)延伸。三要完善城鄉(xiāng)公共安全空間布局一體化。市、鎮(zhèn)、中心村(社區(qū))三級(jí)規(guī)劃要考慮城鄉(xiāng)公共安全空間布局一體化，考慮設(shè)施配套、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生需求和生態(tài)保護(hù)等，體現(xiàn)城鄉(xiāng)公共安全規(guī)劃的完整性、系統(tǒng)性、科學(xué)性。四要打造“綜合安全防控網(wǎng)絡(luò)”。采用先進(jìn)的全球定位系統(tǒng)(GPS) 、地理信息系統(tǒng)(GIS) 、衛(wèi)星遙感系統(tǒng)(RS)及通訊網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)等，實(shí)現(xiàn)對(duì)城鄉(xiāng)一體化公共安全風(fēng)險(xiǎn)的精確監(jiān)測(cè)，以技術(shù)促進(jìn)城鄉(xiāng)各種資源整合和各部門的協(xié)同行動(dòng)。逐步將公共衛(wèi)生安全，城市水、電、氣，防震、防空、護(hù)林防火等應(yīng)急救助系統(tǒng)納入統(tǒng)一的指揮調(diào)度系統(tǒng)，建成一個(gè)真正意義上的“社會(huì)公共安全綜合防控網(wǎng)絡(luò)”。五要盡快制定城鄉(xiāng)一體化的《公共安全管理指南》。提供標(biāo)準(zhǔn)化的公共安全管理工作和活動(dòng)方案，明確公共安全管理中不可缺少的準(zhǔn)備措施、管理活動(dòng)和步驟、管理的質(zhì)量以及如何制訂應(yīng)急預(yù)案、救援的優(yōu)先次序、怎么進(jìn)行恢復(fù)重建等。

[參考文獻(xiàn)]

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