應(yīng)急預(yù)案是我國全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的重要起點(diǎn)，對10年來全國突發(fā)事件應(yīng)對工作起到了重要的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。目前，全國應(yīng)急預(yù)案體系基本建立。隨著實(shí)踐的進(jìn)一步深入，預(yù)案不實(shí)用、不管用、不好用的問題日益凸顯，如何盡快實(shí)現(xiàn)從“有”到“優(yōu)”、從“優(yōu)”到“精”的轉(zhuǎn)化，提高預(yù)案的針對性、操作性和實(shí)用性，讓預(yù)案關(guān)鍵時(shí)刻能派上用場，成為當(dāng)前實(shí)務(wù)部門和理論界亟待研究解決的問題。從全國的實(shí)踐情況來看，應(yīng)急預(yù)案在功能定位、編制路徑、管理方法、演練導(dǎo)向方面存在四個(gè)誤區(qū)，制約著我國應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展。

誤區(qū)一：預(yù)案功能的法律化

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，應(yīng)急預(yù)案主要有“類法律”規(guī)范和“類技術(shù)”規(guī)范兩類：前者側(cè)重對相關(guān)主體在突發(fā)事件應(yīng)對過程中的權(quán)責(zé)做出原則性規(guī)定，發(fā)揮類似法律的規(guī)范作用;后者側(cè)重假設(shè)各種可能發(fā)生的具體突發(fā)事件場景，有針對性地提出具體明確的應(yīng)對方案。與應(yīng)急管理相關(guān)法律法規(guī)和應(yīng)急規(guī)劃相比，應(yīng)急預(yù)案的功能定位應(yīng)側(cè)重針對性、實(shí)用性、操作性，強(qiáng)化“類技術(shù)”規(guī)范而弱化“類法律”規(guī)范，即按照“看得懂、記得住、學(xué)得會(huì)、用得上”的要求，明確突發(fā)事件事前、事發(fā)、事中、事后的各個(gè)環(huán)節(jié)誰來做、怎樣做、做什么、何時(shí)做、何地做、用什么資源做等具體操作問題，為處置突發(fā)事件提供具體明確的程序和依據(jù)。根據(jù)實(shí)際使用功能的不同，國際上通常還把應(yīng)急預(yù)案分為戰(zhàn)略級預(yù)案、行動(dòng)級預(yù)案、戰(zhàn)術(shù)級預(yù)案、現(xiàn)場行動(dòng)方案四大類，各類預(yù)案在功能定位、結(jié)構(gòu)內(nèi)容、運(yùn)作目標(biāo)等方面存在很大區(qū)別。

宏觀化、空心化是當(dāng)前我國應(yīng)急預(yù)案的一個(gè)突出問題。在2003年取得抗擊“非典”勝利后，按照“質(zhì)量服從速度”的思路，在當(dāng)時(shí)全國突發(fā)事件應(yīng)對任務(wù)迫切而立法周期長、難度大的特殊背景下，不得已在短時(shí)間內(nèi)編制大量應(yīng)急預(yù)案并在法律法規(guī)缺失的前提下使之臨時(shí)承擔(dān)原本應(yīng)由法律法規(guī)所承擔(dān)的規(guī)范性職能，成為推動(dòng)全國應(yīng)急管理工作發(fā)展的重要抓手和有效載體。由于過去10年我國實(shí)施的是以“一案”(應(yīng)急預(yù)案)帶動(dòng)“三制”(應(yīng)急管理體制、機(jī)制、法制)的應(yīng)急管理體系建設(shè)思路，并且對預(yù)案缺乏準(zhǔn)確定位和科學(xué)分類，很多預(yù)案的功能定位發(fā)生錯(cuò)位，成為“類法律”規(guī)范和綱領(lǐng)性、宣言性的文件，大而全、大而空，脫離具體場景泛泛而談，原則性規(guī)定多、具體行動(dòng)方案少，不少預(yù)案甚至創(chuàng)制、補(bǔ)充了大量法律規(guī)范用于彌補(bǔ)立法缺陷，異化為應(yīng)急管理法律體系的一部分，暫時(shí)替代法律發(fā)揮作用，針對性和可操作性不強(qiáng)。

誤區(qū)二：預(yù)案編制的模板化

編制程序關(guān)系到應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性。以“情景―任務(wù)―能力”為技術(shù)路線，以風(fēng)險(xiǎn)評估的結(jié)果為出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)突發(fā)事件情景構(gòu)建和描述的先導(dǎo)作用，是當(dāng)前國際上普遍采用的應(yīng)急預(yù)案編制程序。例如，2001年“9?11”事件發(fā)生后，美國國土安全委員會(huì)(HSC)與國土安全部(DHS)等部門合作，組織近1500名應(yīng)急管理官員和科學(xué)家，經(jīng)過一年多調(diào)查研究后制定了《國家應(yīng)急規(guī)劃情景》(NationalPlanningScenarios)，總結(jié)提出了美國面臨的最嚴(yán)重的15種風(fēng)險(xiǎn)情景。這些場景被列為應(yīng)急預(yù)案制定時(shí)最優(yōu)先考慮的應(yīng)對目標(biāo)，能否有效應(yīng)對這些情景并達(dá)到預(yù)期效果，成為衡量預(yù)案質(zhì)量高低的最基本標(biāo)準(zhǔn)。后來，美國《國家應(yīng)急框架》(NRF)又把這15種情景集成為具有共性特點(diǎn)的8個(gè)重要情景組。

在過去10年預(yù)案編制過程中，我國采取的是通過制定和下發(fā)通用框架指南作為統(tǒng)一模板的自上而下強(qiáng)力推動(dòng)的模式，不可避免地出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化的模板不適應(yīng)差異化的屬地情形的問題。這種自上到下“一竿子插到底”的集中動(dòng)員模式，具有快速執(zhí)行的組織動(dòng)員優(yōu)勢。在統(tǒng)一模板被層層復(fù)制、擴(kuò)展下移的過程中，這些框架指南成為從中央到地方編制預(yù)案的基本指南，各地區(qū)、各部門根據(jù)上級所下發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)化模版的內(nèi)容規(guī)定和格式要求“照貓畫虎”、“依葫蘆畫瓢”，在短時(shí)間內(nèi)迅速編制完成數(shù)百萬件應(yīng)急預(yù)案。不過，在自上而下快速“復(fù)制”的過程中，不可避免導(dǎo)致各地區(qū)、各部門的應(yīng)急預(yù)案千篇一律，“上下一般粗、左右一樣平”，相互之間機(jī)械重復(fù)，照搬照抄，結(jié)合實(shí)際不夠，預(yù)案文本不符合本地區(qū)和部門的突發(fā)事件情景，在框架結(jié)構(gòu)、內(nèi)容要素、具體文本等方面存在高度雷同甚至相互抄襲的情況。

誤區(qū)三：預(yù)案管理的內(nèi)部化

應(yīng)急預(yù)案既是政府組織管理、指揮協(xié)調(diào)相關(guān)應(yīng)急資源和應(yīng)急行動(dòng)的整體計(jì)劃和程序規(guī)范，也是讓全社會(huì)了解、熟悉、參與政府應(yīng)急管理工作的重要平臺(tái)。公開和參與是最好的管理策略，有序動(dòng)態(tài)開放、科學(xué)評估修訂是當(dāng)前發(fā)達(dá)國家預(yù)案管理的共同做法。一是堅(jiān)持“未經(jīng)評估的預(yù)案是無效的預(yù)案”的理念，對預(yù)案進(jìn)行科學(xué)評估和嚴(yán)格管理。例如，美國聯(lián)邦應(yīng)急管理署(FEMA)和其他管理部門制定了相關(guān)的指導(dǎo)性文件，用來指導(dǎo)各州和地方政府評審預(yù)案。二是及時(shí)發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)評估和應(yīng)急預(yù)案情況，增強(qiáng)全社會(huì)對預(yù)案的了解。例如，倫敦除恐怖襲擊等不宜公開的少數(shù)敏感信息外，風(fēng)險(xiǎn)源、風(fēng)險(xiǎn)的概率與后果、風(fēng)險(xiǎn)的地域分布、風(fēng)險(xiǎn)等級矩陣圖、突發(fā)事件預(yù)警信息等都及時(shí)對社會(huì)公開，政府還提供有關(guān)個(gè)人和組織如何應(yīng)對各種風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)事件的對策建議。三是根據(jù)公共安全形勢和應(yīng)急管理工作實(shí)際，對應(yīng)急預(yù)案適時(shí)進(jìn)行修訂。例如，2005年卡特里娜颶風(fēng)災(zāi)害發(fā)生后，美國總統(tǒng)和國會(huì)要求國土安全部對各州政府和 75個(gè)大城市的災(zāi)害應(yīng)對和應(yīng)急疏散預(yù)案進(jìn)行調(diào)查，確定需要聯(lián)邦政府在預(yù)案制定方面提供的幫助，提出修訂、完善聯(lián)邦政府、州政府和地方政府應(yīng)急預(yù)案的措施建議。

“評估走形式、常年不修訂，公開是例外、保密是原則”，是當(dāng)前我國應(yīng)急預(yù)案管理中存在的一個(gè)突出問題。我國有關(guān)規(guī)定對預(yù)案的保密性提出了具體要求。例如，應(yīng)急預(yù)案框架指南規(guī)定，有關(guān)部門和單位的預(yù)案應(yīng)按政府統(tǒng)一行文規(guī)定的要求打印，并按有關(guān)規(guī)定標(biāo)注密級。這使得預(yù)案編制和管理有時(shí)成為個(gè)別政府部門和人員“自彈自唱”、“自娛自樂”的事項(xiàng)。一方面，預(yù)案編制和管理“閉門造車”，在實(shí)踐中異化為由少數(shù)不完全深入了解突發(fā)事件應(yīng)對實(shí)際工作的人員關(guān)起門來的“拍腦袋”決策活動(dòng)。另一方面，預(yù)案成為“鏡中花、水中月”，有些地方和部門制定預(yù)案后將其列為機(jī)密而束之高閣。由于缺乏公開宣傳和普及教育，預(yù)案沒法入耳、入腦、入心，社會(huì)不了解預(yù)案的基本情況，政府工作人員也不熟悉預(yù)案所規(guī)定的內(nèi)容，導(dǎo)致突發(fā)事件發(fā)生后臨陣磨槍，無法按照事先制定的預(yù)案“照章辦事”，甚至出現(xiàn)在重特大突發(fā)事件發(fā)生后個(gè)別政府工作人員冒著生命危險(xiǎn)到廢墟中搶救預(yù)案的極端事例。

誤區(qū)四：預(yù)案演練的過場化

演練是驗(yàn)證應(yīng)急預(yù)案的適用性，檢驗(yàn)應(yīng)急管理人員突發(fā)事件應(yīng)對能力，發(fā)現(xiàn)預(yù)案中存在的問題并持續(xù)改進(jìn)的重要手段。按目的與作用劃分，應(yīng)急演練可分為檢驗(yàn)性演練、示范性演練和研究性演練三類。目前，發(fā)達(dá)國家堅(jiān)持“未經(jīng)演練的預(yù)案其效果是大打折扣的預(yù)案”、“平時(shí)是練兵打仗、戰(zhàn)時(shí)是打仗練兵”的理念，通過重點(diǎn)開展檢驗(yàn)性預(yù)案，加強(qiáng)演練評估，邊演練邊整改，不斷提高預(yù)案質(zhì)量。一方面，開展檢驗(yàn)性演練。真正的演練應(yīng)以檢驗(yàn)性演練和研究性演練為主，以示范性為輔，“演練結(jié)合、重練輕演、以練為主、以練促改”，“平時(shí)多流汗，戰(zhàn)時(shí)少流淚”，真正發(fā)揮應(yīng)急演練查找薄弱環(huán)節(jié)、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、改進(jìn)應(yīng)急管理工作的目的。另一方面，加強(qiáng)演練評估。缺少評估，演練是不完全的，效果也將大打折扣。例如，2011年版日本《防災(zāi)白皮書》在總結(jié)“3?11”東日本大地震教訓(xùn)時(shí)談到：“日本政府組織的平時(shí)演練針對的是一般性地震和海嘯災(zāi)害，為了便利，避難演練一般只會(huì)組織民眾到較高地帶的避難場所，而沒有到最高的避難場所。而此次海嘯的規(guī)模如此之大，以至于一般避難場所已經(jīng)不能滿足避難需求。演習(xí)的僵化導(dǎo)致了部分群眾意識(shí)不到危害的嚴(yán)重性，所以，選擇較低位置進(jìn)行避難的人員造成重大傷亡。”

近年來，我國開展了大量的防汛搶險(xiǎn)、地震救援、消防滅火、防化學(xué)品泄漏、處置環(huán)境污染、公共衛(wèi)生事件處置、海上救助、處置大面積停電、應(yīng)急通信保障、反恐怖和核事故等方面的應(yīng)急演練。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年，全國共開展各級各類應(yīng)急演練 196萬場(次)。不過，在實(shí)踐中，我國應(yīng)急演練形式化的傾向比較嚴(yán)重，“重表演輕練習(xí)、重?cái)?shù)量輕質(zhì)量、重展示成效輕發(fā)現(xiàn)問題”。目前，我國很多地方和部門所開展的預(yù)案演練主要是展示性、觀賞性演練，“雙盲”(不預(yù)告時(shí)間、地點(diǎn))演練少之又少。演練不以發(fā)現(xiàn)問題為導(dǎo)向，不以完善預(yù)案為目的，而是根據(jù)事先策劃好的腳本按部就班完成“規(guī)定動(dòng)作”，未能充分考慮突發(fā)事件發(fā)生后各種不確定的動(dòng)態(tài)演進(jìn)情景。在演練實(shí)施中，參演單位和人員“演”的成分居多，走形式，走過場，組織工作不周密、預(yù)案執(zhí)行不嚴(yán)肅，沒有按照正確的演練程序操作，場面轟轟烈烈，結(jié)果都是“取得了圓滿成功”，未能起到發(fā)現(xiàn)問題、改進(jìn)工作、提高能力的效果。