二、實(shí)踐中的困惑

近年來，甘肅省各基層組織在應(yīng)急預(yù)案編制和管理上雖然做了一些工作，取得了一些成績，但與省委、省政府的要求，與兄弟省市區(qū)基層應(yīng)急預(yù)案建設(shè)所取得的成效相比，還存在一定差距和不足，在基層應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)中也遇到了一些困難和問題。

1.思想認(rèn)識(shí)不到位。個(gè)別縣市區(qū)對應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)所需人員、經(jīng)費(fèi)等支持不力，組織領(lǐng)導(dǎo)、督促檢查不力，活學(xué)活用預(yù)案、修訂完善預(yù)案的職責(zé)意識(shí)比較淡薄。有的照搬照抄上級(jí)總體預(yù)案或其他地方已發(fā)布實(shí)施的預(yù)案。有的調(diào)查研究不夠，編制預(yù)案脫離實(shí)際，可操作性不強(qiáng)。有的預(yù)案管理使用流于形式，演練不經(jīng)常，修訂完善不及時(shí)。

2.保障措施不到位。多數(shù)縣市區(qū)沒有專門的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，掛靠在政府辦公室，造成應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)組織保障不力?；鶎臃止軕?yīng)急工作的人員大多數(shù)身兼數(shù)職，沒有足夠的時(shí)間、精力專門從事應(yīng)急預(yù)案編制和管理工作，應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)缺乏足夠的人力支撐。甘肅屬于欠發(fā)達(dá)省份，縣市區(qū)政府財(cái)政相對困難，應(yīng)急預(yù)案的編制、管理、演練沒有列出專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，有的盡管拆東墻補(bǔ)西墻，為應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)擠兌經(jīng)費(fèi)，但都屬杯水車薪，難以從根本上解決問題?？h市區(qū)基礎(chǔ)信息平臺(tái)建設(shè)相對滯后，信息標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，缺乏統(tǒng)一的基層基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫。由于受地方財(cái)力影響，縣市區(qū)在物資儲(chǔ)備、救援裝備的經(jīng)費(fèi)投入十分有限，可支配調(diào)用的物力難以保障應(yīng)急響應(yīng)。

3.緊貼實(shí)際不到位。基層應(yīng)急預(yù)案編制過程中雷同現(xiàn)象比較突出，與本地、本單位特定的自然、社會(huì)、人文、氣象、地質(zhì)等實(shí)際結(jié)臺(tái)不緊密，將上級(jí)或其他單位、地方的預(yù)案更換名稱挪為己用，制定的預(yù)案不能完全涵蓋本地、本單位容易誘發(fā)的突發(fā)事件，預(yù)案中設(shè)計(jì)的救援力量、救援物資、應(yīng)急措施等在本單位現(xiàn)有條件下無法兌現(xiàn)，預(yù)案中職責(zé)不清、語言表達(dá)不詳、設(shè)定的預(yù)警信號(hào)不明，使預(yù)案難以有效落實(shí)。

4.評(píng)估總結(jié)不到位。部分縣市區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急演練后不能及時(shí)科學(xué)評(píng)估演練，修訂完善預(yù)案，使演練沒有達(dá)到檢驗(yàn)、完善預(yù)案的真正目的。應(yīng)對突發(fā)事件啟動(dòng)預(yù)案時(shí)，不能根據(jù)現(xiàn)時(shí)現(xiàn)地的情況及時(shí)修訂補(bǔ)充完善預(yù)案，致使應(yīng)急響應(yīng)、處置過程中打亂仗。處置突發(fā)事件結(jié)束后，不能及時(shí)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)修改預(yù)案中存在的問題。

5.機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不到位?？h市區(qū)部門之間、縣市區(qū)之間以及條塊之間、預(yù)防與處置之間銜接不夠緊密，多方協(xié)同處置各類突發(fā)事件時(shí)，人員、信息、資源等難以快速集成與共享;許多突發(fā)公共事件應(yīng)急處置與日常應(yīng)急管理存在脫節(jié)現(xiàn)象，應(yīng)急管理能力、經(jīng)驗(yàn)難以持續(xù)和繼承，亟待建立規(guī)范、脅調(diào)、有序的長效機(jī)制。

三、實(shí)踐中的思考

應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)是成功處置各類突發(fā)事件的前提和基礎(chǔ)，是防范風(fēng)險(xiǎn)、最大限度地減少損失和傷亡的重要保障和抓手，是各級(jí)各類人員有效應(yīng)對突發(fā)事件的科學(xué)依據(jù)。如果沒有科學(xué)的應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)急響應(yīng)和處置過程就會(huì)無據(jù)可依，事到臨頭就會(huì)束手無策，小災(zāi)也會(huì)釀大禍。應(yīng)急管理工作的實(shí)踐使我們充分認(rèn)識(shí)到，加強(qiáng)基層應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)，提高基層應(yīng)急預(yù)案質(zhì)量必須抓好“九大支撐”。

一是抓好認(rèn)識(shí)支撐。要著力提高縣市區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部的綜合素質(zhì)，強(qiáng)化宗旨意識(shí)、憂患意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、大局意識(shí)、創(chuàng)新意識(shí)和科學(xué)意識(shí)，切實(shí)增強(qiáng)他們抓好基層應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)的使命感。要加強(qiáng)警示教育，將全國特別是甘肅應(yīng)對突發(fā)事件正反兩方面的典型案例制成警示教育片，涉密的借助學(xué)習(xí)培訓(xùn)、召開會(huì)議等時(shí)機(jī)進(jìn)行專題教育，非涉密的利用電視、廣播等平臺(tái)進(jìn)行經(jīng)常性教育，切實(shí)增強(qiáng)他們抓好應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)的危機(jī)感。要把應(yīng)急預(yù)案的編制修訂工作同其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)一同列入政府年度目標(biāo)責(zé)任制考核范疇，切實(shí)增強(qiáng)縣市區(qū)領(lǐng)導(dǎo)抓好應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)的責(zé)任感，維護(hù)應(yīng)急預(yù)案嚴(yán)肅性、權(quán)威性的緊迫感。

二是抓好設(shè)計(jì)支撐。應(yīng)制定省級(jí)應(yīng)急預(yù)案體系總體框架和發(fā)展規(guī)劃以帶動(dòng)基層應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè);出臺(tái)省市州應(yīng)急預(yù)案管理辦法規(guī)范基層應(yīng)急預(yù)案管理工作;統(tǒng)一突發(fā)事件的標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)急響應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，使基層在應(yīng)對實(shí)踐中更加便于操作;制定統(tǒng)一的應(yīng)急預(yù)案編制標(biāo)準(zhǔn)、體例規(guī)范，明確設(shè)計(jì)應(yīng)急處置裝備、設(shè)施、物資的準(zhǔn)備、調(diào)配責(zé)任和權(quán)限，指導(dǎo)基層應(yīng)急預(yù)案更富于實(shí)戰(zhàn)性。

三是抓好組織支撐。應(yīng)加強(qiáng)縣市區(qū)政府應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)和各級(jí)各類專項(xiàng)應(yīng)急指揮部及其常設(shè)機(jī)構(gòu)建設(shè)，明確工作職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化應(yīng)急管理干部隊(duì)伍建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。堅(jiān)持關(guān)口前移，重心下沉，按照“有職能、有機(jī)構(gòu)、有人員”的要求，盡快建立基層應(yīng)急預(yù)案建設(shè)網(wǎng)絡(luò)體系，確定專兼職工作人員，夯實(shí)基層基礎(chǔ)工作，形成一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)的工作格局，推進(jìn)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)常態(tài)化、科學(xué)化發(fā)展。

四是抓好制度支撐。結(jié)合實(shí)際制定應(yīng)急預(yù)案管理工作制度，規(guī)范應(yīng)急預(yù)案管理數(shù)據(jù)庫，確定專人負(fù)責(zé)應(yīng)急預(yù)案管理，使應(yīng)急預(yù)案管理更加規(guī)范。實(shí)行應(yīng)急預(yù)案管理工作調(diào)查統(tǒng)計(jì)制度，每年逐級(jí)調(diào)查統(tǒng)汁預(yù)案編制、修訂情況，使各級(jí)各部門對本轄區(qū)各類應(yīng)急預(yù)案做到心中有數(shù)、運(yùn)用自如。制定應(yīng)急預(yù)案評(píng)估、修訂制度，明確應(yīng)急預(yù)案修訂條件、時(shí)限、方法、要求、審批、發(fā)布等，使預(yù)案的編制、修訂規(guī)范化。制定應(yīng)急預(yù)案演練實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步規(guī)范基層應(yīng)急演練活動(dòng)。

五是抓好保障支撐。省級(jí)財(cái)政應(yīng)把應(yīng)急管理資金納入財(cái)政預(yù)算，加大對縣市區(qū)應(yīng)急預(yù)案編制、培訓(xùn)和演練經(jīng)費(fèi)的投入，健全長效規(guī)范的應(yīng)急保障贊金投入和支付機(jī)制。應(yīng)加強(qiáng)應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫建設(shè)，合理確定儲(chǔ)備品種和規(guī)模，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，保證及時(shí)補(bǔ)充和更新。充分發(fā)揮社會(huì)儲(chǔ)備作用，建立防調(diào)機(jī)制，制定優(yōu)惠措施，鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人進(jìn)行應(yīng)急物資儲(chǔ)備。應(yīng)開辟多元化經(jīng)費(fèi)、物資保障渠道，實(shí)行政府、企業(yè)、社團(tuán)組織相結(jié)合的應(yīng)急保障機(jī)制，鼓勵(lì)公民、法人和其他非政府組織提供物資、資金和技術(shù)支持。

六是抓好科技支撐。依托全省電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建立基層應(yīng)急平臺(tái)體系，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)支撐、應(yīng)用系統(tǒng)、移動(dòng)平臺(tái)、應(yīng)急指揮場所、綜合預(yù)測預(yù)警、信息接報(bào)與發(fā)布、事態(tài)跟蹤、綜合研判、決策會(huì)商、應(yīng)急評(píng)估和管理功能。加強(qiáng)縣市區(qū)政府應(yīng)急平臺(tái)和綜合應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)及信息資源整合，建成上下貫通、左右銜接、信息共享、互有側(cè)重、互為支撐、安全通暢的應(yīng)急平臺(tái)體系，提高基層綜合應(yīng)急響應(yīng)能力。

七是抓好演練支撐。堅(jiān)持把應(yīng)急演練作為強(qiáng)化應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)、增強(qiáng)預(yù)防和處置突發(fā)公共事件實(shí)戰(zhàn)能力的重要舉措，不斷加強(qiáng)演練基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，針對不同類型的突發(fā)公共事件，組織開展實(shí)戰(zhàn)性強(qiáng)、群眾廣泛參與的綜合性應(yīng)急演練。各基層組織每年至少應(yīng)開展1次演練活動(dòng)，確保各類應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性和規(guī)范性。

八是抓好培訓(xùn)支撐。依托各級(jí)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和蘭州國家陸地搜尋與救護(hù)纂地，建設(shè)基層應(yīng)急管理培訓(xùn)基地，配備必要的應(yīng)急實(shí)物與模擬仿真訓(xùn)練系統(tǒng)、應(yīng)急管理培訓(xùn)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和教學(xué)設(shè)備，充實(shí)師資力量，開發(fā)應(yīng)急管理系列課程，對基層應(yīng)急管理人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行應(yīng)急預(yù)案體系知識(shí)和技能培訓(xùn)。

九是抓好宣傳支撐。積極構(gòu)建各級(jí)各類宣傳教育平臺(tái)，形成政府、社區(qū)、農(nóng)村、企業(yè)、學(xué)校有機(jī)結(jié)合的應(yīng)急預(yù)案知識(shí)宣傳教育體系?？h市區(qū)應(yīng)加大應(yīng)急預(yù)案宣傳普及力度，利用新聞媒體、鄉(xiāng)村廣播和網(wǎng)絡(luò)大力宣傳應(yīng)急預(yù)案，使公眾了解突發(fā)公共事件的種類、特點(diǎn)和危害，掌握預(yù)防、避險(xiǎn)的基本技能，提高公眾憂患意識(shí)、社會(huì)責(zé)任意識(shí)和自救互救能力。定期組織開展應(yīng)急預(yù)案知識(shí)競賽，編發(fā)形式多樣的應(yīng)急預(yù)案知識(shí)讀物或制品，使公眾進(jìn)一步了解掌握和熟知應(yīng)急預(yù)案?；鶎咏M織應(yīng)充分利用宣傳欄、講座、科普展覽等形式，開展面向公眾的應(yīng)急預(yù)案知識(shí)宣傳教育活動(dòng)。

作者簡介

侯耀升，甘肅省人民政府應(yīng)急管理辦公室調(diào)研員。賈又衡，甘肅省人民政府應(yīng)急管理辦公室干部。

本文轉(zhuǎn)載自《中國應(yīng)急管理》