應(yīng)急救援是指某區(qū)域發(fā)生危及人們生命、財產(chǎn)安全，影響公共秩序，需要實施緊急救助的災(zāi)害或事故的搶救活動。災(zāi)害事故發(fā)生后，其救援工作需要很多部門和單位共同參與才能完成。

目前我國仍然是個災(zāi)害多發(fā)性的國家。只從近幾年來看，汶川地震、雪災(zāi)，玉樹地震，泥石流，直至每年多發(fā)的礦難，這些災(zāi)難不僅多我國的經(jīng)濟建設(shè)和新時期的戰(zhàn)略機遇帶來了很大負面影響，而且對我國的應(yīng)急救援機制更是提出了層層考驗。以礦難為例，我國的原煤產(chǎn)量是世界產(chǎn)量的35%，而煤礦死亡人數(shù)卻占據(jù)了世界的80%。中國煤礦百萬噸死亡率2.041，現(xiàn)在發(fā)展中的煤炭大國，比如印度、南非、波蘭，他們在0.5左右，也就是他們的4倍。先進國家，像美國、澳大利亞就更低了，英國礦工自2002年至今一直保持0死亡率，由此每年重大礦難(死亡人數(shù)在10人以上)90%都是發(fā)生在中國。

在我國一系列重大自然災(zāi)害和重大事故發(fā)生之后，更加突顯出我國的應(yīng)急救援管理的技術(shù)、隊伍，裝備的一系列的薄弱環(huán)節(jié)。中央對應(yīng)急救援工作更加重視，完善應(yīng)急救援管理和其運行體系也正是提上重要的日程。

1.2 研究的意義

本文旨通過對省市級災(zāi)害應(yīng)急救援管理與運行體系構(gòu)建的研究，探索建立一種長效機制，從組織框架，災(zāi)害處置過程，應(yīng)急救援運行機制等方面進完善我國的省市級應(yīng)急救援管理與運行體制，應(yīng)構(gòu)建科學、統(tǒng)一、權(quán)威的省市級應(yīng)急救援管理與運行體制，形成規(guī)模適度、體制順暢、職責明確、管理規(guī)范、調(diào)度靈敏、反應(yīng)快速的應(yīng)急救援管理體系。使省市級應(yīng)急救援管理體系的建設(shè)方案具有實用性、先進性、經(jīng)濟性和可操作性，從而使救災(zāi)行動的高效有序，提高應(yīng)急隊伍的應(yīng)急救援能力，將災(zāi)害帶來的損失降低到最低限度。

1.3國內(nèi)外研究的現(xiàn)狀：

美國“911”事件以后，人們對安全保障的要求和呼聲更加強烈，美國政府明確提出把建立和完善可靠的社會安全保障體系，確保公民生命和財產(chǎn)安全放在政府工作的首位。如何建立完善的應(yīng)急救援體系成為了當前全世界一個共同的話題。

日本近年成立了“防災(zāi)省”，任命了防災(zāi)擔當大臣。建立了從中央到地方的防災(zāi)減災(zāi)信息系統(tǒng)及應(yīng)急反應(yīng)系統(tǒng)，注重現(xiàn)代科學技術(shù)在安全減災(zāi)中應(yīng)用。一旦國家發(fā)生重大災(zāi)難事件，日本政府首相將擔任總指揮。

我國在美國“⒐11”事件及2003年SARS公共衛(wèi)生突發(fā)事件后，國家高度重視應(yīng)對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會安全等方面的社會應(yīng)急救援體系建設(shè)，成立了國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)的國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局，國務(wù)院正在籌建國家突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會。目前，全國各省、自治區(qū)、直轄市按照國務(wù)院的要求，逐步建立突發(fā)公共事件應(yīng)急救援體系。

國際、國內(nèi)形勢看，我國應(yīng)急救援體系建設(shè)任重而道遠。要使我國的應(yīng)急救援體系做到統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，規(guī)范有序，整合資源，軍民結(jié)合和公眾參與，明確災(zāi)害發(fā)生的發(fā)生、報警、響應(yīng)，結(jié)束和善后等環(huán)節(jié)的主管部門的職責。所以，要做好應(yīng)急救援體系建設(shè)，各級政府和各部門、各行業(yè)都要從人力、物力、財力加大投入。才能逐步使我國在應(yīng)急救援管理體制方面建立健全。

2 我國省市級災(zāi)害應(yīng)急救援管理與運行體系的現(xiàn)狀和存在的不足

2.1我國省市級災(zāi)害應(yīng)急救援管理與運行體系的現(xiàn)狀

目前，國際國內(nèi)災(zāi)難事件日趨頻發(fā)，國內(nèi)安全生產(chǎn)形勢嚴峻，各類事故死亡人數(shù)居高不下，重特大事故不斷發(fā)生，給國家經(jīng)濟社會發(fā)展都造成了重大影響。傷亡后果嚴重的重要原因之一就是應(yīng)急體系不夠完善。我國包括我省應(yīng)急管理工作基本上是以部門為主、單項應(yīng)對的格局。主要表現(xiàn)在：

(1)我國重大災(zāi)害應(yīng)急管理模式屬于以單項災(zāi)種為主的管理模式，即按災(zāi)難與突發(fā)事件類別、原因分別由對應(yīng)的行政部門負責。在應(yīng)急管理體制中，既有重疊設(shè)置，又有責任不清的狀況存在。

(2)應(yīng)急指揮中心設(shè)置主要是分類、分部門建設(shè)，尚未建成重大突發(fā)事件的應(yīng)急綜合性應(yīng)急管理中心; 缺乏協(xié)調(diào)機制，存在有限應(yīng)急資源浪費現(xiàn)象。

(3)我國救援隊伍按災(zāi)害類別實行分類建設(shè)和管理。各類救援隊伍均按各自管理部門的要求，配備裝備和開展訓練、演習工作。不同救援隊伍的指揮結(jié)構(gòu)、術(shù)語、裝備和系統(tǒng)接口不統(tǒng)一，相互之間難以協(xié)調(diào)。

(4)我國各省市尚未出臺任何有關(guān)多個機構(gòu)、多個區(qū)域如何協(xié)調(diào)應(yīng)急的法律法規(guī)。

(5)由于條塊分割、部門局限，災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警網(wǎng)絡(luò)不夠健全，預(yù)測預(yù)報尚不夠準確、及時。

2.2存在的不足

目前在我國救災(zāi)系統(tǒng)中分為社會穩(wěn)定系統(tǒng)、自然災(zāi)害系統(tǒng)、生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)、公共安全和公共衛(wèi)生系統(tǒng)等包含不同層次不同行業(yè)應(yīng)急救援管理子系統(tǒng)如:抗震救援、防汛抗早、森林(草原)防火、生產(chǎn)事故應(yīng)急、煤礦救護、化學危險品救援、核事故應(yīng)急、消防、交通安全、海上搜救、飛行器事故應(yīng)急、旅游緊急救援、緊急醫(yī)療救援等，涉及參與聯(lián)合救援和協(xié)作服務(wù)的單位部門達20多個，如:部隊、公安、人防、消防、氣象、地震、地質(zhì)、水利、電力、交通、通訊、環(huán)保、衛(wèi)生、司法、財政、稅務(wù)、物資、民政、保險、教育、科教等，這些專業(yè)性強和具有廣泛社會基礎(chǔ)的公共服務(wù)和救援應(yīng)急系統(tǒng)已在各類型災(zāi)害事故的應(yīng)急和救援過程中發(fā)揮了重要的作用.成為現(xiàn)階段我國對突發(fā)事件的主要力量.但是，不可否認的是我國現(xiàn)有的災(zāi)害應(yīng)急管理機制還存在許多問題:

(1)單一的管理模式不能形成合一。災(zāi)害預(yù)測、預(yù)報為分類、分區(qū)、分部門的單一管理;防災(zāi)、抗災(zāi)管理則由各級政府及行業(yè)部門承擔;救災(zāi)援建則分別由民政部和經(jīng)貿(mào)委、發(fā)改委等經(jīng)濟主管部門承擔;在緊急情況下還要動用軍隊參與救災(zāi)，對災(zāi)害的評估，停留在科研教育部門和學術(shù)團體的“研究和草估”階段.這種防災(zāi)、抗災(zāi)體制任何一個部門都沒有能力承擔起綜合指揮協(xié)調(diào)職責，應(yīng)急管理尚處零散狀態(tài)，缺乏合力，缺乏統(tǒng)一指揮.當發(fā)生重大災(zāi)害時，只能召集各部門領(lǐng)導(dǎo)成立臨時的應(yīng)急性機構(gòu)，這必然使得資源和信息的整合在短時間內(nèi)無法實現(xiàn)，從而貽誤了救援的黃金時機.

(2)條塊分割，各自為政、多頭投人、效益不高。條塊分割在中央是以單災(zāi)類管理為主，在地方則力求多災(zāi)統(tǒng)一管理，條和塊管理重心存在矛盾。救援資源綜合利用效率低，各部門擁有應(yīng)急救援隊伍、人力、物力、技術(shù)資源存在重復(fù)建設(shè)，資源不能得到有效配置，信息資源缺乏互聯(lián)和共享.救援裝備整體水平較低等，上述種種問題都可能會直接減弱抗災(zāi)、救災(zāi)的能力，影響救災(zāi)效果和質(zhì)量。因此，建立和完善有效的綜合應(yīng)急管理體系已勢在必行，迫在眉睫。

3 省市級災(zāi)害應(yīng)急救援管理體系的構(gòu)建

3.1構(gòu)建的原則

(1)以人為本，減少危害。把保障人民群眾生命財產(chǎn)安全作為應(yīng)急救援工作的出發(fā)點和落腳點，建立政府主導(dǎo)、專家支持、群眾參與的應(yīng)急救援機制，最大限度地減少災(zāi)害造成的損失。

(2)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級負責。災(zāi)害發(fā)生后，各級政府立即按照災(zāi)害救援應(yīng)急預(yù)案實施災(zāi)害應(yīng)急處置災(zāi)害事件。發(fā)生特別重大、重大災(zāi)害事件，由省政府實施省級災(zāi)害應(yīng)急救援。發(fā)生較大災(zāi)害事件，由市政府實施市級地震應(yīng)急。發(fā)生一般災(zāi)害事件，由縣(市、區(qū))政府實施災(zāi)害應(yīng)急救援處置。

(3)快速反應(yīng)、協(xié)調(diào)高效。整合現(xiàn)有各類應(yīng)急資源，形成共享平臺，確保應(yīng)急信息及時準確傳遞，應(yīng)急資源合理調(diào)配。充分動員和發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、企事業(yè)單位、社會團體、志愿者隊伍的作用，依靠公眾力量，建立協(xié)調(diào)一致的應(yīng)急救援體系。形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、功能齊全、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機制。

(4)預(yù)防為主、平震結(jié)合。全面落實預(yù)防為主、防御與救助相結(jié)合的方針，樹立常備不懈的觀點，強化監(jiān)測、預(yù)警、預(yù)報工作。開展科學研究，提高地震應(yīng)急救援水平。加強宣傳和教育，強化以屬地管理為主的應(yīng)急處置隊伍建設(shè)、培訓和演練。

3.2 組織機構(gòu)

3.2.1領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)

省(市)應(yīng)急救援領(lǐng)導(dǎo)小組是突發(fā)事故應(yīng)急管理工作的最高領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，具體負責應(yīng)急救援活動的決策、領(lǐng)導(dǎo)職能。在省(市)人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，由相關(guān)突發(fā)事故應(yīng)急指揮機構(gòu)負責突發(fā)事故的應(yīng)急管理處置工作。

(1)設(shè)立應(yīng)急指揮中心。由政府分管應(yīng)急管理工作的負責人擔任指揮長，政府應(yīng)急管理工作機構(gòu)、公安、消防、安監(jiān)、駐地人民武裝警察部隊、綜合應(yīng)急救援隊伍負責人擔任副指揮長，承擔應(yīng)急救援職責的部門、單位負責人為成員。

(2)依托公安消防部隊建立綜合應(yīng)急救援隊伍。本級人民政府辦公廳(室)分管領(lǐng)導(dǎo)任第一政委，省公安消防總隊、市州公安消防支隊、縣市區(qū)公安消防大隊軍政主官分別擔任隊長、政委。

(3)按照突發(fā)事件類別，依托系統(tǒng)、行業(yè)的應(yīng)急救援隊伍建立專業(yè)應(yīng)急救援隊伍。各專業(yè)應(yīng)急救援隊伍組織體系保持原有管理體制不變，負責人及隊伍相關(guān)情況報應(yīng)急指揮中心備案。

(4)街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和安全生產(chǎn)責任較重的企業(yè)事業(yè)等基層單位，組織有相關(guān)救援專業(yè)知識和經(jīng)驗的人員建立專(兼)職應(yīng)急救援隊伍，負責人及隊伍相關(guān)情況報市區(qū)應(yīng)急指揮中心備案。

(5)依托共青團組織及各類志愿者組織，建立志愿者應(yīng)急救援隊伍。負責人及隊伍相關(guān)情況報同級應(yīng)急指揮中心備案。

(6)建立應(yīng)急管理專業(yè)人才庫，聘請有關(guān)專家組成應(yīng)急救援專家組，并確定負責人。