近年來，我國經(jīng)濟社會迅猛發(fā)展，一些地方生態(tài)環(huán)境日益惡化，致災因素增多，各類災害事故頻發(fā)，亟需構建合理高效的應急救援機制。筆者通過對當前應急救援體系的概念和發(fā)展現(xiàn)狀進行分析，指出了當前應急救援工作中存在的弊端，提出了推進應急救援體系建設的具體途徑，以期對完善綜合應急救援工作提供有益的參考。

一、綜合應急救援體系的概念及發(fā)展現(xiàn)狀分析

綜合應急救援是指通過事故發(fā)生前的計劃預案，在事故發(fā)生后，充分利用一切可能的力量，迅速控制事故發(fā)展，保護現(xiàn)場和場外人員安全，將事故對人員、財產(chǎn)和環(huán)境造成的損失盡可能地降到最低。由于重大事故對社會危害極大，而應急救援工作又涉及多個救援部門和多種救援力量的協(xié)調(diào)配合，所以，應急救援機制的構建與有效運轉(zhuǎn)不僅是社會文明的象征，也是國家綜合實力的體現(xiàn)，日益受到政府和有關部門的重視。

現(xiàn)代意義上的救援起源于歐洲的山地救援，時至今日已發(fā)展到能夠處理自然災害和社會事件在內(nèi)的各種災害事故。20世紀50年代以來，建立重大事故應急管理體制和應急救援系統(tǒng)受到國際社會普遍重視，多數(shù)國家和國際組織制定了一系列重大事故應急救援法規(guī)和政策，并成立了相應的應急救機構和政府管理部門。日本將重大事故應急救援包含在災害應急救援之中，并早在1947年10月就出臺《災害救助法》，1961年11月又制定了《災害對策基本法》，對應急救援機制做詳細規(guī)定。1993年國際勞工大會通過《重大工業(yè)事故公約》，將應急計劃(預案)作為重大事故預防的必要措施;俄羅斯于1994年通過了聯(lián)邦共同體應急管理法案，建立了俄羅斯聯(lián)邦預防和消除緊急情況的統(tǒng)一國家體系(ESEPE);1986年，美國國會通過了SUPERFUND法的修正案(2) ，作為應急救援的最高法律依據(jù)，并于1992年出臺了《美國聯(lián)邦應急救援法案》，規(guī)定了美國各種災害事故應急救援的基本原則、救助的范圍和形式，政府各部門、軍隊、社會組織、美國公民等在災害中的職責和義務，明確了美國政府與州、郡政府的應急救援權限，同時對應急救援的資金和物質(zhì)保障作出了明確規(guī)定。

我國的應急救援起步較晚，最初較多強調(diào)人民解放軍在災后救援中的主力軍作用，并末強調(diào)災前的準備與學習，再加上缺少專用的裝備和必要的專門訓練，不僅救援效率不高，也常使解放軍戰(zhàn)士遭受不必要的創(chuàng)傷和生命損失。近幾年，我國高度重視應急救援工作，科學研究有序開展，法律法規(guī)逐步健全，各大中城市和有關政府部門相繼建立應急救援隊伍。目前，我國應急救援隊伍主要有：由公安消防、特警、武警、解放軍、預備役部隊和民兵等力量組成的裝備精良的骨干應急救援隊伍;由政府相關部門組建的有一定專業(yè)技術能力、專門處置各類突發(fā)事件中專業(yè)技術事故(衛(wèi)生、建設、漁業(yè)、電力等)的專業(yè)應急救援隊伍;由基層政府、有關部門、企事業(yè)單位和群眾自治組織組建的專兼職應急救援隊伍。據(jù)統(tǒng)計，我國現(xiàn)已擁有各類應急救援人員50余萬，各種應急救援裝備精良，在突發(fā)事件發(fā)生后，挽救生命于危難，竭力降低損失，發(fā)揮著不可替代的作用。

二、現(xiàn)行綜合應急救援機制客觀存在的弊端

近幾年來，綜合應急救援工作雖然已發(fā)揮了巨大作用，但是，應急救援機制基本上還是分災種、分部門、分系統(tǒng)建立的，面臨著救援力量分散，救援技術和救援裝備落后，指揮協(xié)調(diào)能力差等問題，建立合理高效的應急救援機制還有一個逐步完善的過程。

(一)機構眾多且互不隸屬，綜合應急救援機制不暢

目前我國應急救援隊伍分為專業(yè)應急隊伍和非專業(yè)應急隊伍，其中專業(yè)應急隊伍主要分布在各行業(yè)各系統(tǒng)中，有消防應急救援、地震災害救援隊伍、抗洪救援力量、礦山應急救援、醫(yī)療救護等，各應急救援隊伍分別隸屬于各個職能部門，長期存在著部門分割、資源閑置和重復建設現(xiàn)象，且缺乏經(jīng)常性的溝通磨合，嚴重影響應急救援的整體效能。因此，2007年頒布的《突發(fā)事件應對法》規(guī)定“縣級以上人民政府應當整合應急資源，建立或者確定綜合性應急救援隊伍”，2009年新修訂的《消防法》提出要加強對各種應急救援資源的整合力度，建立以公安消防部隊為依托的綜合應急救援中心，但是在實踐中，仍然難以有效地協(xié)調(diào)配置分散在其他部門的救災資源，整體應急救援能力的發(fā)揮受到掣肘。

(二)人員分散且職責不清，綜合應急救援能力薄弱。

盡管當前各地成立了多部門和多類別的應急救援隊伍，但是不可否認的是當前總體應急救援能力水平還無法滿足應急處置需要：一是各職能單一的應急救援隊伍彼此在人事關系上互不隸屬，聯(lián)動響應乏力，各部門間職責不明，互相推諉、扯皮現(xiàn)象時有發(fā)生，應急救援力量被大大削弱。二是各級政府在組建應急救援隊伍后，聯(lián)勤聯(lián)訓工作缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，對救援人員缺乏必要地技能和資質(zhì)培訓，專業(yè)訓練設施不完善，應急救援缺乏系統(tǒng)訓練科目，當災難來臨時，應急救援隊伍很難發(fā)揮它應起到的作用，很難應對當?shù)負岆U救災的需求。三是應急救援科研活動滯后，應急專業(yè)研究機構數(shù)量少，課題研究投入經(jīng)費有限，缺乏兼具理論素養(yǎng)與實踐能力的應急救援人才，這些都制約著應急救援工作向高層次發(fā)展。

(三)資源缺乏且配置不當，綜合應急救援效率低下。

綜合應急救援資源不足的問題突顯，如汶川地震中，許多應急救援隊伍缺乏推土機、起重機等器械，只得以雙手挖掘等方式實施救援;而其他應急救援資源，如教育培訓基地、裝備設施、應急保障物資等，都分散在不同部門和行業(yè)，應急救援效率不高。發(fā)生重特大災害事故時，具體災種的主管部門時常感到應急救援力量和資源緊缺，而其他部門所屬的應急救援卻處于閑置狀態(tài)，得不到充分利用。