巨災(zāi)應(yīng)對(duì)事關(guān)公眾福祉和社會(huì)穩(wěn)定大局，既是對(duì)政府應(yīng)急管理系統(tǒng)的全方位檢閱，更是對(duì)其管理智慧的嚴(yán)峻考驗(yàn)。從“4 20”蘆山地震的救援和應(yīng)對(duì)情況看，公眾和媒體的普遍感受是：我國(guó)政府的應(yīng)急管理能力相較于5年前的汶川地震，已經(jīng)有了長(zhǎng)足的進(jìn)步。歐美權(quán)威媒體也報(bào)道指出，中國(guó)政府在此次救災(zāi)中明顯比汶川地震更加快速、成熟、有序和富有經(jīng)驗(yàn)。但也應(yīng)當(dāng)看到，此次地震應(yīng)對(duì)中仍暴露出一些值得反思和需要改進(jìn)的問(wèn)題。
在政府巨災(zāi)應(yīng)對(duì)的各項(xiàng)活動(dòng)中，應(yīng)急體制機(jī)制是確保救災(zāi)得以順利開(kāi)展的重要制度基礎(chǔ)和程序保障。為了更加理性地審視政府巨災(zāi)應(yīng)急管理的能力，進(jìn)一步提升重大突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)水平，有必要從體制機(jī)制的幾個(gè)關(guān)鍵要素入手對(duì)兩次地震應(yīng)對(duì)進(jìn)行對(duì)比和分析。
政府巨災(zāi)應(yīng)急管理能力的進(jìn)步
得益于汶川地震以來(lái)積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)，此次蘆山地震中政府的應(yīng)急管理能力有了顯著提升。主要體現(xiàn)在以下若干方面：
一是指揮體系更加順暢，“統(tǒng)一指揮，綜合協(xié)調(diào)”原則更加凸顯，合成應(yīng)急和協(xié)調(diào)應(yīng)急水平顯著提升。蘆山地震發(fā)生后，各級(jí)指揮機(jī)構(gòu)各司其職，高度協(xié)同。國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部主要從國(guó)家層面制定政策、調(diào)配資源、協(xié)調(diào)各救災(zāi)主體關(guān)系;成都軍區(qū)牽頭組成抗震救災(zāi)聯(lián)合指揮部，統(tǒng)一指揮各參戰(zhàn)部隊(duì)和武警;四川省抗震救災(zāi)指揮部則按照“屬地管理”原則對(duì)各方面救援力量進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，合力開(kāi)展救援工作。汶川地震初期，來(lái)自軍隊(duì)和不同地方、不同行業(yè)的大量的救援隊(duì)伍涌入災(zāi)區(qū)，出現(xiàn)了指揮部重疊和職能交叉的情況。由于“政出多門(mén)”或者“各自為政”，造成初期救援場(chǎng)面一度失序。后來(lái)成立成都軍區(qū)聯(lián)合指揮部后才使這一狀況得以糾正。
二是災(zāi)情信息報(bào)告更為迅捷，信息來(lái)源更加可靠。此次震后，成都軍區(qū)在1小時(shí)左右即派出飛機(jī)前往災(zāi)區(qū)實(shí)施航拍，獲取災(zāi)情數(shù)據(jù)信息，定位核心受災(zāi)區(qū)域，為決策者提供可靠的震情分布信息。得益于汶川地震后四川省在全省推行“應(yīng)急衛(wèi)星電話配備到縣”的舉措，重災(zāi)區(qū)寶興縣在短暫失去聯(lián)系后，災(zāi)情很快通過(guò)兩部衛(wèi)星電話得以傳出。而在汶川地震初期，重災(zāi)區(qū)由于通訊和大量道路中斷，又缺少衛(wèi)星電話等必要的應(yīng)急通訊裝備，基本與外界失去聯(lián)系，災(zāi)情分布和受災(zāi)程度無(wú)法及時(shí)報(bào)告給決策者。
三是媒體溝通更為高效，新媒體平臺(tái)作用得到更大發(fā)揮。信息渠道從平面媒體和網(wǎng)站報(bào)道為主的傳統(tǒng)模式，發(fā)展到各種傳統(tǒng)媒體與新興媒體融合交織、各種信息平臺(tái)互為補(bǔ)充的新興模式。蘆山地震發(fā)生3.5個(gè)小時(shí)后，四川省政府召開(kāi)首次新聞發(fā)布會(huì)，通報(bào)災(zāi)情和先期救援部署等情況。前三天共舉行6場(chǎng)新聞發(fā)布會(huì)，與汶川地震每天一次發(fā)布會(huì)相比頻率更為密集，為公眾了解救援進(jìn)展、人員安置和物資保障等情況提供了權(quán)威平臺(tái)。同時(shí)，微博和微信兩大新興媒體成為此次蘆山地震后最快速、最迅捷的信息溝通平臺(tái)。微博等網(wǎng)絡(luò)媒體在此次地震中發(fā)揮了信息傳播“前哨兵”的重要作用，震后1分鐘，中國(guó)地震臺(tái)網(wǎng)官方微博即發(fā)布了地震信息。手機(jī)微信作為社交媒體平臺(tái)，在災(zāi)區(qū)與外界溝通方面也發(fā)揮了“小喇叭”的重要作用，成為公眾了解災(zāi)情的重要渠道。
四是社會(huì)動(dòng)員更加理性，政府的管理思路更為成熟，主導(dǎo)作用發(fā)揮更為明顯。政府對(duì)社會(huì)組織和志愿者的自發(fā)救災(zāi)和捐助活動(dòng)進(jìn)行了合理引導(dǎo)和規(guī)范管理。一方面更好地確保了通往災(zāi)區(qū)的道路最大限度地發(fā)揮救災(zāi)生命線作用;另一方面通過(guò)“先確認(rèn)、再捐贈(zèng)”的方式，保證了捐贈(zèng)物資能夠最大限度地滿足災(zāi)區(qū)急需，使“好鋼用在刀刃上”。與之形成鮮明對(duì)比的是，汶川地震初期很多組織和個(gè)人自發(fā)救災(zāi)活動(dòng)的盲目和無(wú)序不但浪費(fèi)了寶貴的道路資源，造成救援低效甚至失效，也在一定程度上打亂了政府的整體救災(zāi)部署。
五是資源管理更加成熟。震后救災(zāi)資源需求方面，官方不斷更新最新物資需求情況，分門(mén)別類(lèi)公布急需生活保障物資、次要生活補(bǔ)充物資和中長(zhǎng)期需求物資狀況，針對(duì)不同受災(zāi)地點(diǎn)發(fā)布詳盡的重點(diǎn)急需物資信息。資源供給方面，及時(shí)更新最新物資的獲取情況，做到有的放矢，避免了資源浪費(fèi)和重復(fù)供給。在資源調(diào)度和組織方面更為科學(xué)和高效，尤其是在救援之初，部分重災(zāi)區(qū)由于道路受阻，在資源調(diào)配時(shí)基本遵循了輕便搜救設(shè)備和救治器械隨人員先上，大型破拆救援設(shè)備次之，生活用品隨后跟進(jìn)的梯次推進(jìn)原則，為科學(xué)救災(zāi)提供了保障。
提升政府巨災(zāi)應(yīng)急管理能力的思考
此次蘆山地震的應(yīng)急救援無(wú)疑是成功的。但如何將我們?cè)跒?zāi)難應(yīng)對(duì)中的體制優(yōu)勢(shì)和機(jī)制優(yōu)勢(shì)加以固化，并不斷改進(jìn)管理方法上的不足，避免在今后的巨災(zāi)應(yīng)對(duì)中再走彎路，是需要政府管理者深刻思考的一個(gè)重大命題。當(dāng)前和今后一段時(shí)期內(nèi)，提升政府巨災(zāi)應(yīng)急能力，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)以下幾個(gè)方面的工作：
第一，需要從法律上將巨災(zāi)聯(lián)合救援機(jī)制加以固化。注重法律法規(guī)和應(yīng)急預(yù)案的銜接，適時(shí)修訂《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》甚至可考慮出臺(tái)緊急狀態(tài)法，從法律層面對(duì)巨災(zāi)處置機(jī)構(gòu)及其處置權(quán)限進(jìn)行明確授權(quán)。如一旦巨災(zāi)國(guó)家響應(yīng)開(kāi)始，在應(yīng)急預(yù)案啟動(dòng)的同時(shí)，軍隊(duì)與地方聯(lián)合指揮體系即行啟動(dòng)，指揮決策授權(quán)即行生效，確保在最短時(shí)間內(nèi)順暢地開(kāi)展合成救援行動(dòng)。
第二，需要進(jìn)一步加大先進(jìn)救災(zāi)設(shè)備設(shè)施的投入。汪洋副總理因通往重災(zāi)區(qū)的道路數(shù)度阻斷而被迫下車(chē)步行前行，在很大程度上反映了我國(guó)在以救援直升機(jī)為代表的先進(jìn)救災(zāi)設(shè)備上投入不足的狀況仍未得到根本改觀。災(zāi)后道路受阻、運(yùn)力受限、物資受困是地震救援的常態(tài)，此時(shí)空中救援的地位就顯得舉足輕重。汶川地震中暴露的重型運(yùn)輸機(jī)嚴(yán)重匱乏、空中救援和運(yùn)輸投送力量異常薄弱的問(wèn)題至今仍是困擾我國(guó)巨災(zāi)應(yīng)對(duì)的一大難題。在這方面，應(yīng)當(dāng)建立以國(guó)家航空器投入為主導(dǎo)、民用航空器投入為補(bǔ)充的政府、軍隊(duì)和民航運(yùn)輸企業(yè)三方共擔(dān)，建立政府購(gòu)買(mǎi)救災(zāi)服務(wù)的運(yùn)作模式，才能確保在今后的巨災(zāi)救援中類(lèi)似的尷尬不再上演。此外，在地震救援中的大型破拆設(shè)備、探測(cè)設(shè)備和應(yīng)急通信設(shè)備等方面也都還有很大的投入空間。
第三，需要進(jìn)一步重視災(zāi)害信息的收集報(bào)告途徑和方式。信息是巨災(zāi)救援的生命線，各項(xiàng)決策也需靠準(zhǔn)確快捷的信息作為驅(qū)動(dòng)。盡管此次地震中信息收集報(bào)告途徑更為順暢、信息傳遞速度大為提高，但是，由于災(zāi)情信息的不對(duì)稱而導(dǎo)致信息“孤島”的情況仍然存在。這需要政府管理者進(jìn)一步理順巨災(zāi)信息上報(bào)和收集機(jī)制，加快應(yīng)急專網(wǎng)建設(shè)，繼續(xù)發(fā)揮好已有的體制內(nèi)信息渠道優(yōu)勢(shì)。此外，還應(yīng)注重廣納民聲，廣開(kāi)信息源，并輔以快速核實(shí)機(jī)制，確保災(zāi)情信息不留死角和盲區(qū)。
第四，需要從根本上提升建筑物的抗震設(shè)防等級(jí)。汶川地震后，我國(guó)進(jìn)一步提高了建筑物抗震設(shè)防等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)建筑工程抗震設(shè)計(jì)規(guī)范進(jìn)行了修訂。但遺憾的是，此次蘆山地震中房屋倒塌仍然是人員傷亡的主要原因。日本在阪神地震后四次修訂了《建筑基準(zhǔn)法》，建筑物設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)一再提高，在“311”東日本9級(jí)大地震中，因建筑物倒塌而導(dǎo)致的直接人員死亡僅占4.4%。這應(yīng)當(dāng)引起我們的深刻反思，如何在建筑物抗震設(shè)防的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行和落實(shí)方面痛定思痛，狠下決心，是當(dāng)前災(zāi)后重建面臨的當(dāng)務(wù)之急，也是今后城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)中必須要面對(duì)的一項(xiàng)考驗(yàn)。
第五，需要盡快建立和完善巨災(zāi)補(bǔ)償機(jī)制。目前，巨災(zāi)的災(zāi)后補(bǔ)償主要以政策性轉(zhuǎn)移支付、金融信貸、對(duì)口支援、社會(huì)捐贈(zèng)等方式為主。這些方式多為“一事一議”的應(yīng)急之舉，缺乏可持續(xù)性。而我國(guó)的巨災(zāi)保險(xiǎn)體系尚不健全，地震仍排除在財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)之外，保險(xiǎn)在災(zāi)后補(bǔ)償中發(fā)揮的作用極其有限，如汶川地震中保險(xiǎn)業(yè)賠付額僅占總損失的0.2%。這方面可借鑒歐美國(guó)家做法，從成立常態(tài)化的國(guó)家巨災(zāi)基金，開(kāi)放政策性巨災(zāi)保險(xiǎn)險(xiǎn)種，完善災(zāi)后融資貸款專項(xiàng)制度，規(guī)范捐贈(zèng)資金管理等方面著手，建立國(guó)家層面的巨災(zāi)補(bǔ)償機(jī)制。使巨災(zāi)補(bǔ)償由過(guò)去單純的以政府為主的模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?dǎo)、保險(xiǎn)及金融機(jī)構(gòu)共同參與、社會(huì)和災(zāi)民共同分擔(dān)的綜合補(bǔ)償機(jī)制。
總之，只有從制度和實(shí)踐層面將上述問(wèn)題解決，在未來(lái)的巨災(zāi)應(yīng)對(duì)中我們才能更加從容不迫、更加高效有序、更加理性成熟。
