隨著我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，城市化、工業(yè)化步伐加快，人流、物流越來越集中，塌方、泥石流、礦山、化危品泄漏、核事故、恐怖襲擊、爆炸、火災(zāi)、水災(zāi)、風(fēng)災(zāi)、冰凍、地震、船舶、航空、軌道等各種自然災(zāi)害事故、突發(fā)公共事件、人為災(zāi)害事故呈逐年上升趨勢(shì)，各種災(zāi)害事故呈現(xiàn)出突發(fā)性、多發(fā)性、連鎖性、擴(kuò)展性、復(fù)雜性和不可預(yù)見性的特點(diǎn)，這些事故如果得不到迅速有效處置，勢(shì)必給國家財(cái)產(chǎn)和人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全造成不可估量的損失。新《中華人民共和國消防法》第三章第二十七條明確規(guī)定：“公安消防部隊(duì)除保證完成本法規(guī)定的火災(zāi)撲救工作外，還應(yīng)當(dāng)參加火災(zāi)撲救工作外的其他災(zāi)害或者事故的搶險(xiǎn)救援工作”。 國辦59號(hào)文件也明確要求全國重點(diǎn)抓好縣（市）應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)，并在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急救援隊(duì)伍。長期以來，消防部隊(duì)一直擔(dān)負(fù)著部隊(duì)駐地消防安全監(jiān)督管理和滅火、搶險(xiǎn)救援等保護(hù)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國家公共財(cái)產(chǎn)及人民生命財(cái)產(chǎn)的安全，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的工作任務(wù)。加強(qiáng)公安消防部隊(duì)?wèi)?yīng)急救援工作是職責(zé)所系、群眾所盼，是問題所需、形勢(shì)所迫，是在新的歷史起點(diǎn)上推動(dòng)公安消防事業(yè)大發(fā)展的重要機(jī)遇。為此，建立和完善政府應(yīng)急救援機(jī)制顯得尤為重要。

一、 應(yīng)急救援機(jī)制的現(xiàn)狀分析

（一）應(yīng)急救援分級(jí)響應(yīng)機(jī)制需要進(jìn)一步加強(qiáng)。汶川大地震發(fā)生后，國家迅速啟動(dòng)了地震應(yīng)急預(yù)案，在國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮和協(xié)調(diào)下，災(zāi)區(qū)各級(jí)人民政府和民政、公安、安監(jiān)、交通、鐵道、水利、建設(shè)、教育、衛(wèi)生、電力等有關(guān)部門，以及廣大人民解放軍、武警官兵迅速實(shí)施抗震救災(zāi)工作，搶救了大量被困群眾。但是，地震發(fā)生后，有關(guān)部門未根據(jù)國家地震應(yīng)急救援預(yù)案的要求，第一時(shí)間將權(quán)威信息通報(bào)給公安消防部隊(duì)，沒有公布響應(yīng)等級(jí)、明確響應(yīng)主體及單位，致使地震救援時(shí)溝通、協(xié)作方面存在一些不足。導(dǎo)致公安消防部隊(duì)等相關(guān)救援力量不能及時(shí)根據(jù)災(zāi)情，預(yù)先針對(duì)性地確定救援目標(biāo)、調(diào)動(dòng)救援警力、調(diào)整救援行動(dòng)。

（二）應(yīng)急救援預(yù)案操作性不夠強(qiáng)。災(zāi)害發(fā)生后，各級(jí)政府和相關(guān)部門應(yīng)立即按照預(yù)案實(shí)施災(zāi)害應(yīng)急，但在這次實(shí)際實(shí)施救援過程中發(fā)現(xiàn)，各級(jí)應(yīng)急預(yù)案缺乏實(shí)戰(zhàn)性，可操作性不太強(qiáng)。最初現(xiàn)場(chǎng)實(shí)行的政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地震部門綜合協(xié)調(diào)、各部門參與的應(yīng)急救援工作體系不是十分順暢，原有預(yù)案也沒有將公安消防部隊(duì)作為專業(yè)救援力量調(diào)往災(zāi)區(qū)，而是作為防止火災(zāi)發(fā)生，處置地震次生災(zāi)害事故的救援隊(duì)伍。另外，各級(jí)政府制定的總體預(yù)案只宏觀提出調(diào)動(dòng)公安消防部隊(duì)參加各類災(zāi)害事故的應(yīng)急救援，對(duì)如何調(diào)動(dòng)、調(diào)動(dòng)程序、遠(yuǎn)距離兵力運(yùn)輸、后勤保障等問題沒有具體明確。

（三）應(yīng)急救援指揮機(jī)制應(yīng)滿足更多救援需求。發(fā)生特別重大自然災(zāi)害，應(yīng)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，由平時(shí)領(lǐng)導(dǎo)和指揮調(diào)度防災(zāi)減災(zāi)工作的國務(wù)院防災(zāi)減災(zāi)工作聯(lián)席會(huì)議，轉(zhuǎn)為國務(wù)院抗災(zāi)救災(zāi)指揮部，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮和協(xié)調(diào)防災(zāi)應(yīng)急與救災(zāi)工作。但從這次特大地震災(zāi)害救援過程中，我們感到，國家尚未成熟建立政府統(tǒng)一下的應(yīng)急救援指揮機(jī)構(gòu)和指揮中心，致使應(yīng)急救援現(xiàn)場(chǎng)協(xié)同作戰(zhàn)指揮機(jī)制不健全，沒有形成國家層面上的指揮體系，公安消防部隊(duì)和其他專業(yè)救援的隊(duì)伍，調(diào)往災(zāi)區(qū)參加抗震救災(zāi)時(shí)，調(diào)動(dòng)的程序、權(quán)限不夠明晰，影響了作戰(zhàn)效能的最大發(fā)揮。

（四）專業(yè)地震救援力量要進(jìn)一步發(fā)展壯大。近年來，為有效整合資源，避免重復(fù)建設(shè)，國家地震局已依托公安消防特勤隊(duì)伍在23個(gè)省、自治區(qū)、直轄市建立了地震災(zāi)害應(yīng)急救援專業(yè)隊(duì)伍。這支以搶救人命為主要任務(wù)的專業(yè)救援隊(duì)伍在各種災(zāi)害事故處置中，搶救了許多被困群眾，受到人民群眾高度贊譽(yù)。多年來，由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和有效整合，一些部門、行業(yè)、系統(tǒng)各自組建應(yīng)急救援隊(duì)伍，多頭進(jìn)行裝備、營房和訓(xùn)練設(shè)施的投入、互不隸屬、應(yīng)急響應(yīng)慢、救援效能低，不僅給國家?guī)砗艽蟮呢?cái)政負(fù)擔(dān)，而且在實(shí)際救援中，也暴露出各救援力量之間、同一救援力量之間協(xié)調(diào)不夠，配合不夠默契，降低救援效果等問題。

（五）應(yīng)急救援通信保障能力比較薄弱。目前，我國各應(yīng)急救援職能部門均初步建立了各自的應(yīng)急指揮平臺(tái)，這些系統(tǒng)各自獨(dú)立、自成體系，難以實(shí)現(xiàn)信息共享和互聯(lián)互通，在地震等大災(zāi)害救援中，無法做到統(tǒng)一聯(lián)動(dòng)、協(xié)調(diào)和配合，造成了聯(lián)動(dòng)響應(yīng)滯后、合成指揮不力，對(duì)救援工作產(chǎn)生不利影響。這次特大地震災(zāi)害導(dǎo)致公用無線和有線通信設(shè)施損壞，災(zāi)區(qū)通訊中斷，在眾多救援隊(duì)伍和人員使用公用網(wǎng)絡(luò)無線通信時(shí)，信道擁擠通信受阻，無法保證現(xiàn)場(chǎng)的救援通信需要。同樣，公安消防部隊(duì)依賴公用通信設(shè)施，最初作戰(zhàn)時(shí)指揮信息不暢，出現(xiàn)盲點(diǎn)，無法保證大范圍、長距離情況下的調(diào)度指揮，無法通報(bào)災(zāi)情等情況。

（六）應(yīng)急救援戰(zhàn)勤保障能力亟待提高。主要表現(xiàn)是：一方面，國家應(yīng)急機(jī)動(dòng)保障力量不足。從這次特大地震救援看，救援力量中，沒有一支國家建立的專業(yè)性、機(jī)動(dòng)性強(qiáng)的綜合應(yīng)急救援保障隊(duì)伍，雖然地震救援應(yīng)急力量中有180人的國家地震救援隊(duì)和1.3萬人的消防專業(yè)救援隊(duì)伍，僅能作為作戰(zhàn)力量使用，而沒有可隨時(shí)可調(diào)動(dòng)的綜合保障專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍。另一方面，應(yīng)急救援保障的方式也是不明確的。公安消防部隊(duì)的應(yīng)急保障是由社會(huì)保障，還是由部隊(duì)自身保障，國家沒有相應(yīng)的規(guī)定。同時(shí)，抗震救災(zāi)暴露出部隊(duì)大規(guī)模跨區(qū)域作戰(zhàn)時(shí)，儲(chǔ)備的裝備器材品種不全、數(shù)量不足，后勤保障物資缺乏，難以應(yīng)對(duì)特大災(zāi)難事故，道路交通受阻無法調(diào)運(yùn)裝備物資。

二、應(yīng)急救援機(jī)制建設(shè)對(duì)策

建立健全以公安消防隊(duì)伍為主體、其他專業(yè)力量聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急救援力量體系，實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分級(jí)負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地管理”的應(yīng)急處置原則和“統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、功能齊全、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效”的應(yīng)急救援工作機(jī)制，能在最短的時(shí)間內(nèi)以最少的投入獲得最大的應(yīng)急救援效能。

（一）轉(zhuǎn)變思想觀念，樹立創(chuàng)新意識(shí)。各級(jí)政府要切實(shí)增強(qiáng)對(duì)應(yīng)急管理特別是應(yīng)急救援工作嚴(yán)峻性、長期性、復(fù)雜性的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)建立完善政府應(yīng)急救援體系的責(zé)任感、危機(jī)感和緊迫感。要從“立黨為公，執(zhí)政為民”的高度，本著整合資源、提升能力、服務(wù)大眾的要求，充分認(rèn)識(shí)公安消防部隊(duì)作為政府應(yīng)急救援主體力量的必要性、重要性和可行性，加快實(shí)踐，推進(jìn)建設(shè)。政府有關(guān)職能部門要克服本位主義和部門利益，本著優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)同配合的原則，大力支持建好建強(qiáng)公安消防應(yīng)急救援力量。公安消防部隊(duì)要進(jìn)一步樹立“大消防”理念，破除“份外事”的思想，堅(jiān)定不移地拓展和深化社會(huì)搶險(xiǎn)救援工作，加強(qiáng)特勤業(yè)務(wù)建設(shè)，增強(qiáng)非火災(zāi)類事故災(zāi)害的生命救助、化學(xué)品事故、交通事故救援、民事救助等各類公共安全應(yīng)急救援本領(lǐng)，堅(jiān)強(qiáng)有力地承擔(dān)起政府應(yīng)急救援主體力量的重任。

（二）制定法律法規(guī)，明確救援體系。公安消防部隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)積極給黨委、政府當(dāng)好參謀助手，積極推動(dòng)應(yīng)急救援立法工作，建立起符合國情、利國利民的應(yīng)急救援法律保障體系。重點(diǎn)明確三種關(guān)系：一是明確主體關(guān)系。建立一支黨委、政府直接領(lǐng)導(dǎo)下的專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍，立足常規(guī)、常備、綜合、攻堅(jiān)的職能定位，推進(jìn)主體建設(shè)，對(duì)現(xiàn)有各種應(yīng)急救援力量進(jìn)行“大重組、大整合”，集中人、財(cái)、物資源建好政府應(yīng)急救援隊(duì)。二是明確結(jié)構(gòu)關(guān)系。以預(yù)案建設(shè)為基礎(chǔ)，形成“以政府應(yīng)急救援隊(duì)為主體、以專業(yè)救援力量為補(bǔ)充、以其他公共救援力量為基礎(chǔ)”的“層次性”構(gòu)架，這也符合政府應(yīng)急管理中的分級(jí)管理原則。三是明確指揮關(guān)系。建立統(tǒng)一的政府應(yīng)急救援指揮中心，形成統(tǒng)一高效的應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，真正將應(yīng)急救援融為整體，極大地提高快速反應(yīng)能力和聯(lián)動(dòng)作戰(zhàn)能力。

（三）健全應(yīng)急機(jī)制，整合救援力量。一是建立處置突發(fā)事件聯(lián)動(dòng)機(jī)制。把當(dāng)?shù)毓?、消防、武警、駐軍、交通、煤氣、化工、衛(wèi)生、環(huán)保、通信等有救援能力的單位納入搶險(xiǎn)救援應(yīng)急體系，明確各有關(guān)部門在搶險(xiǎn)救援工作中的任務(wù)和協(xié)調(diào)配合，確定搶險(xiǎn)救援響應(yīng)機(jī)制和啟動(dòng)形式、組織原則和通信指揮方法，做到有備而來。二是制定各類災(zāi)害事故搶險(xiǎn)救援預(yù)案，開展深入的調(diào)查研究，實(shí)事求是的分析災(zāi)害事故可能發(fā)生、發(fā)展的過程和處置措施，既要在災(zāi)害事故的預(yù)防處置和善后處理上有對(duì)策，也要在處置技術(shù)上有著落。三是組織開展實(shí)戰(zhàn)演習(xí)。通過實(shí)戰(zhàn)演習(xí)，明確任務(wù)、方法、程序和注意事項(xiàng)，明確參戰(zhàn)的單位和力量，明確組織指揮和各部門的協(xié)調(diào)關(guān)系。

（四）加強(qiáng)裝備建設(shè)，提高救援效能。加強(qiáng)公安消防部隊(duì)裝備建設(shè)是做好搶險(xiǎn)救援工作的重中之重，加強(qiáng)裝備建設(shè)，必須堅(jiān)持適度超前、優(yōu)化組合的思路，從精、從高、從優(yōu)提高公安消防裝備的科技含量和現(xiàn)代化水平。尤其是公安消防坦克、防化洗消車、搶險(xiǎn)救援車、水上救援車等特種車輛，以及偵檢、破拆、堵漏、救生、警戒、照明、排煙、輸轉(zhuǎn)、防護(hù)等搶險(xiǎn)救援器材和防化服、防毒衣、隔熱服等先進(jìn)個(gè)人防護(hù)裝備。為適應(yīng)搶險(xiǎn)救援業(yè)務(wù)訓(xùn)練的需要，構(gòu)建可以開展滅火戰(zhàn)斗、水上救援、井下救人、化學(xué)危險(xiǎn)品事故處置等綜合訓(xùn)練的基地，形成一個(gè)設(shè)備較齊全、性能較可靠、技術(shù)較先進(jìn)、保障較有力的公安消防裝備體系。要強(qiáng)化裝備合成，進(jìn)一步建立和完善個(gè)人防護(hù)裝備、高科技裝備、特種裝備、消防通信等4類裝備體系結(jié)構(gòu)；要加強(qiáng)管理與培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)人與裝備的最佳結(jié)合。

（五）深化訓(xùn)練改革，創(chuàng)新訓(xùn)練模式。要緊緊抓住培養(yǎng)高素質(zhì)人才這一根本要?jiǎng)?wù)，基層指揮員和戰(zhàn)斗員要加強(qiáng)特殊災(zāi)害事故處置技戰(zhàn)術(shù)學(xué)習(xí)，尤其是化學(xué)危險(xiǎn)品和毒氣的理化性質(zhì)、技術(shù)參數(shù)、事故特點(diǎn)、處置程序與措施、行動(dòng)要求、注意事項(xiàng)等等，在參加處置時(shí)做到心中有數(shù)，避免盲目、蠻干。要突出針對(duì)性訓(xùn)練。應(yīng)急救援訓(xùn)練堅(jiān)持從“實(shí)戰(zhàn)”出發(fā)，結(jié)合本地區(qū)、本區(qū)域或轄區(qū)搶險(xiǎn)救援的特點(diǎn)，開展好針對(duì)性訓(xùn)練。特別對(duì)于特殊災(zāi)害事故處置中的偵察檢測(cè)、稀釋降毒、稀釋驅(qū)散、器具堵漏、進(jìn)攻防毒、冷卻保護(hù)、洗消處理等重點(diǎn)課目要進(jìn)行分解訓(xùn)練和綜合訓(xùn)練，鍛煉提高基層消防部隊(duì)搶險(xiǎn)救援的處置能力。要強(qiáng)化科技練兵。社會(huì)搶險(xiǎn)救援訓(xùn)練，既要注重訓(xùn)練手段的科學(xué)性，又要注重訓(xùn)練內(nèi)容的科學(xué)性，向科技要戰(zhàn)斗力。要針對(duì)各種社會(huì)搶險(xiǎn)救援的處置，探索以現(xiàn)有裝備實(shí)施處置和救援的戰(zhàn)法。要制定和完善社會(huì)搶險(xiǎn)救援處置預(yù)案，并在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)模擬演練，不斷修改完善，使預(yù)案更加科學(xué)合理，貼近實(shí)戰(zhàn)。

（六）推進(jìn)科技強(qiáng)警，提高反應(yīng)能力。一是在指揮中心建設(shè)上，堅(jiān)持“統(tǒng)聯(lián)結(jié)合”的原則，加強(qiáng)各級(jí)指揮中心建設(shè)，建成覆蓋各級(jí)消防部隊(duì)的計(jì)算機(jī)通信指揮系統(tǒng)。“統(tǒng)”即由總隊(duì)統(tǒng)一組織、領(lǐng)導(dǎo)，按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一開發(fā)，建成各級(jí)指揮中心和大（中）隊(duì)接處警中心。“聯(lián)”即指建成的指揮中心要互聯(lián)互通，資源共享，形成一個(gè)統(tǒng)一的有機(jī)的指揮系統(tǒng)。二是在指揮系統(tǒng)開發(fā)運(yùn)用上，加強(qiáng)各類計(jì)算機(jī)輔助決策系統(tǒng)的開發(fā)和應(yīng)用，在規(guī)范戰(zhàn)訓(xùn)資料的基礎(chǔ)上出臺(tái)有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一建設(shè)涉及水源、預(yù)案、裝備、實(shí)力等的數(shù)據(jù)庫，適時(shí)利用人工智能等高新技術(shù)，建成滅火救援指揮輔助決策系統(tǒng)。三是在現(xiàn)場(chǎng)圖文傳輸上，建成通達(dá)各大隊(duì)的視頻會(huì)議系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)視頻會(huì)議、營區(qū)監(jiān)控、遠(yuǎn)程教育等功能，充分利用衛(wèi)星、數(shù)傳電臺(tái)、移動(dòng)電話網(wǎng)等技術(shù)和資源，為每個(gè)執(zhí)勤中隊(duì)配備一套無線圖像傳輸系統(tǒng)，將事故現(xiàn)場(chǎng)圖像實(shí)時(shí)傳輸?shù)礁骷?jí)指揮中心。

（七）強(qiáng)化戰(zhàn)勤保障，打牢物資基礎(chǔ)。按照“快速反應(yīng)、全力以赴、靈活保障、整體協(xié)調(diào)”的要求，一是要建立物資儲(chǔ)備保障制度。公安消防部隊(duì)在參與處置各類災(zāi)害事故時(shí)，后勤部門要在最短的時(shí)間內(nèi)，從物質(zhì)和技術(shù)上以最快的速度為一線作戰(zhàn)部隊(duì)提供滅火、救援必需的一些特殊器材裝備，保證油料、滅火劑等不間斷供應(yīng)。二是要健全信息保障制度。做好大型災(zāi)害事故救援時(shí)與地方通信、衛(wèi)生、交通、電力、水利、石油等政府職能部門的溝通協(xié)作。三是要完善生活保障制度。確保長時(shí)間作戰(zhàn)時(shí)能為一線官兵提供食品、飲水和休息?？梢酝ㄟ^與駐地餐飲單位簽訂協(xié)議，由他們?cè)趹?zhàn)時(shí)負(fù)責(zé)向參戰(zhàn)官兵配送食品，還可以研發(fā)裝備戰(zhàn)勤給養(yǎng)車，并配備專職駕駛員。四是要建成醫(yī)療保障制度。必須緊緊依靠社會(huì)力量的參與，即與駐地120急救中心及市區(qū)各大醫(yī)院建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，經(jīng)常性開展演練，確保戰(zhàn)時(shí)協(xié)作和分工；探索并建立總隊(duì)醫(yī)院、支隊(duì)衛(wèi)生所、中隊(duì)衛(wèi)生室三級(jí)醫(yī)療保障機(jī)構(gòu)，定期組織醫(yī)務(wù)人員學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高其綜合素質(zhì)和現(xiàn)場(chǎng)救護(hù)能力。五是建立專家人才保障制度。圍繞可能發(fā)生的災(zāi)害事故性質(zhì)，建立醫(yī)療救護(hù)、化學(xué)危險(xiǎn)品泄漏、環(huán)保檢測(cè)等方面專家人才庫，詳細(xì)收集其姓名、住址、工作單位、專業(yè)類型、專業(yè)等級(jí)和聯(lián)系方式等資料，保證戰(zhàn)時(shí)可以及時(shí)查閱和調(diào)動(dòng)。

（八）建立跨區(qū)域救援機(jī)制，提升協(xié)同作戰(zhàn)能力。實(shí)施跨區(qū)域聯(lián)合作戰(zhàn)和建立快速反應(yīng)機(jī)制是現(xiàn)代滅火救援任務(wù)的現(xiàn)實(shí)需要，要建立跨區(qū)域聯(lián)合應(yīng)急救援機(jī)制，努力提高綜合救災(zāi)效率及整體應(yīng)急救援能力。一是要建立區(qū)域性滅火救援聯(lián)動(dòng)機(jī)制，構(gòu)建區(qū)域性滅火救援綜合平臺(tái)。二是要加強(qiáng)信息技術(shù)的開發(fā)與運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)信息資源片區(qū)共享。三是要求以科技為載體，提高模擬訓(xùn)練的成效。四是要進(jìn)行跨區(qū)域滅火救援拉動(dòng)訓(xùn)練和協(xié)同作戰(zhàn)演練，提高資源共享能力，消防隊(duì)伍只有通過跨區(qū)域拉動(dòng)訓(xùn)練、協(xié)同演練，才能相互交流經(jīng)驗(yàn)，建立符合各地實(shí)際情況的大型災(zāi)害事故處置程序，提高隊(duì)伍之間、消防力量與社會(huì)力量之間協(xié)同作戰(zhàn)的能力。