1.頂層設(shè)計(jì)“一事一案”，預(yù)案框架內(nèi)容高度一致

我同應(yīng)急預(yù)案體系在頂層設(shè)計(jì)上雖采取了總體應(yīng)急預(yù)案、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案和部門應(yīng)急預(yù)案的架構(gòu)，但本質(zhì)仍是“一事一案”的思路。由于當(dāng)代社會(huì)突發(fā)事件頻發(fā)、類型繁雜，這一思路必然造成應(yīng)急預(yù)案無(wú)窮盡。如有人認(rèn)為，“雖然我國(guó)從中央到地方已經(jīng)制定了135萬(wàn)多件應(yīng)急預(yù)案，但事實(shí)上應(yīng)急預(yù)案的體系尚不完整。”加之人類認(rèn)識(shí)的局限性，總會(huì)存在某一階段無(wú)法預(yù)識(shí)的風(fēng)險(xiǎn)，“一事一案”注定是無(wú)法完成的任務(wù)，只能徒增誤解，并降低人們對(duì)于有效管理風(fēng)險(xiǎn)的信心。“一事一案”雖能更精確地滿足針對(duì)某一致災(zāi)因子的應(yīng)急管理，但若作為頂層設(shè)計(jì)的思路，則不能滿足現(xiàn)代應(yīng)急管理的要求。此外，該頂層設(shè)計(jì)還相對(duì)模糊了國(guó)家、省級(jí)應(yīng)急預(yù)案的戰(zhàn)略協(xié)調(diào)功能和基層應(yīng)急預(yù)案的戰(zhàn)術(shù)操作特點(diǎn)，導(dǎo)致從國(guó)家到地方預(yù)案形式及內(nèi)容的雷同。通過(guò)對(duì)《國(guó)家總體應(yīng)急預(yù)案》和有關(guān)國(guó)家專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案以及省級(jí)總體應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容分析，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容有著很高一致性，一般由八個(gè)部分組成，如下表所示。

這種高度一致的格式并未增強(qiáng)不同預(yù)案間的銜接，倒產(chǎn)生了“上下一般粗”的應(yīng)急預(yù)案體系。普遍的問(wèn)題是應(yīng)急預(yù)案的原則性過(guò)強(qiáng)，無(wú)法作為具體的工作方案予以實(shí)施。比如，雖然在預(yù)案中規(guī)定了應(yīng)急保障措施，但原則性的要求多，基于當(dāng)?shù)貙?shí)際的少，基于當(dāng)?shù)仫L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的應(yīng)急資源準(zhǔn)備安排粗略，不能周期性地確認(rèn)應(yīng)急活動(dòng)所需資源(人力、設(shè)施、裝備、物資、資金)并提供實(shí)際支持。特別是突發(fā)事件的應(yīng)急處置與救援是在突發(fā)、不確定和緊迫的情形下，由多級(jí)政府、多個(gè)部門和多種應(yīng)急力量共同參與進(jìn)行處置，加之我國(guó)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的應(yīng)急管理體制，應(yīng)急響應(yīng)需要高效有序的應(yīng)急指揮。雖然我國(guó)應(yīng)急預(yù)案都涉及了“組織體系及相關(guān)機(jī)構(gòu)職責(zé)”，部分應(yīng)急預(yù)案也對(duì)“現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急救援指揮部及職責(zé)”作出了規(guī)定，但這些規(guī)定有不少過(guò)于原則，未能就不同權(quán)威部門間的指揮、控制與協(xié)調(diào)進(jìn)行實(shí)質(zhì)的溝通與確認(rèn)，不同部門間也很少就應(yīng)急管理活動(dòng)簽訂正式協(xié)議，作為預(yù)案編制與實(shí)施的必要保障。這使得我國(guó)低階應(yīng)急預(yù)案操作性差，往往成為“空預(yù)案”。由于預(yù)案實(shí)用性不夠，因此在實(shí)際應(yīng)急處置中，常常是行政首長(zhǎng)的相機(jī)決策指揮替代應(yīng)急預(yù)案起主導(dǎo)作用，應(yīng)急預(yù)案的效力大為受損。

2.預(yù)案性質(zhì)不清，影響了預(yù)案的強(qiáng)制力與操作性

“從英美等國(guó)的情況看，應(yīng)急預(yù)案在本質(zhì)上是政府實(shí)施非常態(tài)管理時(shí)的執(zhí)行方案，屬于嚴(yán)格依據(jù)法律制定而成的內(nèi)部規(guī)范性文件，是法律體系的‘配套規(guī)定’。”因此，從發(fā)達(dá)國(guó)家的情況來(lái)看，應(yīng)急預(yù)案是基于法律的規(guī)定或授權(quán)編制的行動(dòng)方案，預(yù)案本身并不是法律法規(guī)的組成部分，其法律效力來(lái)源于相關(guān)法律規(guī)定。但我國(guó)《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》先于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法出臺(tái)，具有“立法滯后、預(yù)案先行”的特征。有學(xué)者認(rèn)為：“我國(guó)當(dāng)前應(yīng)急管理中，應(yīng)急預(yù)案在一定程度上扮演了‘法’的角色，以調(diào)整一定范圍內(nèi)應(yīng)急管理活動(dòng)中的社會(huì)關(guān)系。”

由于我國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)是在缺少應(yīng)急法律規(guī)范的情況下進(jìn)行的，國(guó)家及省級(jí)預(yù)案的立法功能是現(xiàn)實(shí)所需，加強(qiáng)其法律效力是促進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理建設(shè)的根本?？墒?，縱觀我國(guó)當(dāng)前的各種高層級(jí)預(yù)案，它們?cè)趦?nèi)容上作為法律規(guī)范的屬性已經(jīng)毫無(wú)疑問(wèn)，但是其編制流程和名稱、外觀等又與法律規(guī)范存在差距，導(dǎo)致法律效力不確定而規(guī)范能力不足。與此同時(shí)，低層級(jí)政府(市、縣及以下)和基層單位應(yīng)急預(yù)案本應(yīng)是應(yīng)急管理基本法律的具體戰(zhàn)術(shù)方案或操作方案，但地方政府、街道或社區(qū)、事業(yè)單位、企業(yè)等主體都直接模仿上級(jí)預(yù)案，用法律確定性和強(qiáng)制性的語(yǔ)言撰寫預(yù)案內(nèi)容，應(yīng)急預(yù)案的行動(dòng)方案內(nèi)涵受到影響。因此，對(duì)預(yù)案性質(zhì)理解錯(cuò)誤一方面使高層級(jí)預(yù)案喪失了法律的權(quán)威性，另一方面使整個(gè)預(yù)案體系缺少了操作性，預(yù)案的效力受到嚴(yán)重影響，難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

3.制定主體繁雜，多數(shù)主體不具備應(yīng)急預(yù)案的編制能力與執(zhí)行能力

從發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，組織的職能、規(guī)模、專業(yè)水平、預(yù)算、人力資源等都會(huì)影響其預(yù)案效力的發(fā)揮。因此，考慮到預(yù)案編制者的編制能力和執(zhí)行能力，英、美等國(guó)應(yīng)急預(yù)案的制定主體一般為政府或者按法律規(guī)定應(yīng)該具有應(yīng)急處置力量或資源的企業(yè)或社會(huì)組織。而一般的社會(huì)組織或機(jī)構(gòu)只需制定業(yè)務(wù)連續(xù)性計(jì)劃(Business contmuity Planning)，以應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。例如，英國(guó)2004年《國(guó)內(nèi)緊急狀態(tài)法》規(guī)定應(yīng)急預(yù)案的制定主體為第一類響應(yīng)者，要求一般的社會(huì)組織和機(jī)構(gòu)制定業(yè)務(wù)連續(xù)性計(jì)劃，以確保其關(guān)鍵業(yè)務(wù)在突發(fā)事件中不中斷。我國(guó)《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》界定我國(guó)預(yù)案制定主體包括國(guó)務(wù)院及其各有關(guān)部門，各市(地)、縣(市)人民政府及其基層政權(quán)組織，企事業(yè)單位以及大型會(huì)展和文化體育等重大活動(dòng)主辦單位。2007年底，作為應(yīng)急管理基本法的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法頒布施行，進(jìn)一步明確了我國(guó)應(yīng)急預(yù)案的制定主體。另外，我國(guó)應(yīng)急預(yù)案還提倡“進(jìn)社區(qū)”、“進(jìn)農(nóng)村”、“進(jìn)企業(yè)”、“進(jìn)學(xué)校”。因此，我國(guó)應(yīng)急預(yù)案的制定主體基本上涵蓋了所有的政府部門和各類社會(huì)組織。

實(shí)踐中，我國(guó)基層單位依照國(guó)家層面的做法，國(guó)家有多少個(gè)專項(xiàng)預(yù)案、部門預(yù)案、這些基層單位就制定相應(yīng)數(shù)量的應(yīng)急預(yù)案。但是，不少企事業(yè)單位和社會(huì)組織缺乏預(yù)案編制方面的專業(yè)知識(shí)，亦不具備相應(yīng)的應(yīng)急資源和專業(yè)隊(duì)伍，導(dǎo)致其編制的預(yù)案往往成為操作性差的空預(yù)案，既無(wú)法作為應(yīng)急法律的具體執(zhí)行方案，也無(wú)法為高層級(jí)預(yù)案提供戰(zhàn)術(shù)支持。總的來(lái)講，由于我國(guó)預(yù)案編制主體繁雜，未考慮各主體的實(shí)際能力，使得我國(guó)應(yīng)急預(yù)案管理成本高，不同程度地存在著重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量的境況，影響了應(yīng)急預(yù)案體系的效力。

4.編制流程不科學(xué)

應(yīng)急預(yù)案編制流程的不科學(xué)主要體現(xiàn)在以下三方面。一是缺少風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，預(yù)案是建立在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估基礎(chǔ)之上的，這意味著編制者需要十分了解本地區(qū)的致災(zāi)因子，并且正確評(píng)估自身應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，在此基礎(chǔ)上，制定自身減緩、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)的具體計(jì)劃。二是缺少會(huì)商機(jī)制。在預(yù)案的編制過(guò)程中，應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)相關(guān)部門乃至社會(huì)組織的參與，要按預(yù)案邏輯框架，將受潛在威脅的各類主體納入預(yù)案，并通過(guò)充分溝通、培訓(xùn)，依法強(qiáng)制或動(dòng)員不同利益相關(guān)者參與到突發(fā)事件的減緩、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)中來(lái)。例如，英國(guó)第一類響應(yīng)者在預(yù)案編制和預(yù)案演練過(guò)程中，需邀請(qǐng)第二類響應(yīng)者共同參與。從編制程序上保證了應(yīng)急預(yù)案的針對(duì)性和協(xié)同性，有利于強(qiáng)化應(yīng)急預(yù)案的效力。三是缺乏必要的演練。預(yù)案的演練對(duì)于預(yù)案至關(guān)重要，沒(méi)有經(jīng)過(guò)演練的預(yù)案往往是空預(yù)案，既難以確定應(yīng)急準(zhǔn)備是否有效，也難以確定部門溝通是否通暢。

總之，我國(guó)不少應(yīng)急預(yù)案編制既缺乏風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，也缺乏多部門參與的機(jī)制，再加上由于應(yīng)急預(yù)案數(shù)量龐大，使得預(yù)案演練難以完全落實(shí)。“一般情況下，國(guó)務(wù)院部門制定應(yīng)急預(yù)案后，省級(jí)政府的相應(yīng)部門制定省一級(jí)的部門預(yù)案，之后再是市一級(jí)相應(yīng)部門、基層相應(yīng)部門制定預(yù)案。下級(jí)機(jī)關(guān)在制定應(yīng)急預(yù)案時(shí)，多數(shù)情況下照搬上級(jí)機(jī)關(guān)制定的預(yù)案，沒(méi)有體現(xiàn)出本級(jí)別本地區(qū)的特殊性。對(duì)于企業(yè)單位的預(yù)案制定程序，有關(guān)行政機(jī)關(guān)發(fā)布的編制規(guī)范或者指南一類的文件中倒是有所涉及，但總體而言較為簡(jiǎn)單。“可以說(shuō)，我國(guó)不少應(yīng)急預(yù)案制定主體在編制流程中缺乏與其他部門或社會(huì)主體的溝通，較少就預(yù)案內(nèi)容對(duì)其它主體在應(yīng)急管理中應(yīng)該扮演的角色進(jìn)行宣傳與聯(lián)合演練，由此導(dǎo)致預(yù)案難以為受影響組織或人群在災(zāi)害前后提供具體的行動(dòng)指導(dǎo)。