三、提高我國(guó)應(yīng)急預(yù)案效力的路徑

1.優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，解決應(yīng)急預(yù)案“一事一案”

我國(guó)應(yīng)急預(yù)案頂層設(shè)計(jì)要堅(jiān)持專項(xiàng)預(yù)案與通用預(yù)案相結(jié)合、專項(xiàng)預(yù)案與功能預(yù)案相結(jié)合的原則，解決應(yīng)急預(yù)案“一事一案”無窮盡的問題。英國(guó)強(qiáng)調(diào)通用預(yù)案與專項(xiàng)預(yù)案相結(jié)合的原則。美國(guó)堅(jiān)持綜合性、一體化的應(yīng)急預(yù)案編制思路，但也不排斥對(duì)需特殊關(guān)注的事件或?qū)ο缶幹茟?yīng)急預(yù)案。日本雖災(zāi)害繁多，但日本的中央防災(zāi)計(jì)劃僅l3個(gè)，其中12個(gè)針對(duì)常見的12種災(zāi)害(包括地震災(zāi)害、風(fēng)水災(zāi)害、火山災(zāi)害、雪災(zāi)、海上災(zāi)害、航空災(zāi)難、鐵道災(zāi)害、道路災(zāi)害、原子能災(zāi)害、危險(xiǎn)物品災(zāi)害、大規(guī)?；馂?zāi)、林野火災(zāi))，第13個(gè)為其他所有災(zāi)害的通用對(duì)策。英國(guó)、美國(guó)、日本的預(yù)案編制傳遞了相同的理念，即需要一個(gè)考慮多災(zāi)種的通用預(yù)案，并在此基礎(chǔ)上根據(jù)需求l發(fā)展更詳細(xì)的專項(xiàng)預(yù)案。

鑒于我國(guó)《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》在一定程度上扮演了“法”的角色，在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法頒布之后，《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的這一功能弱化，建議修改我國(guó)《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》為《國(guó)家通用應(yīng)急預(yù)案》。其內(nèi)容包括各專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案共用的內(nèi)容，根據(jù)具體情況，專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案以外的突發(fā)事件，以通用預(yù)案為準(zhǔn)，以應(yīng)對(duì)非常規(guī)突發(fā)事件的出現(xiàn)。避免出現(xiàn)“一事一案”，預(yù)案無窮盡的問題。在此基礎(chǔ)上，編制與專項(xiàng)預(yù)案配合的功能預(yù)案。如相關(guān)應(yīng)急力量共同編制某專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案的應(yīng)急處置與救援預(yù)案、醫(yī)療救護(hù)應(yīng)急預(yù)案、基礎(chǔ)設(shè)施保障應(yīng)急預(yù)案、后勤保障應(yīng)急預(yù)案、社會(huì)秩序穩(wěn)定應(yīng)急預(yù)案、宣傳應(yīng)急預(yù)案。各部門不再獨(dú)立編制自己部門的應(yīng)急預(yù)案。

2.明確預(yù)案性質(zhì)，減少預(yù)案法律效力與操作性間的矛盾

在當(dāng)前應(yīng)急法律體系還有待進(jìn)一步完善的情況下，還需一定程度承認(rèn)高層級(jí)政府應(yīng)急預(yù)案的法律性質(zhì)，并接受其內(nèi)容的原則性、強(qiáng)制性強(qiáng)于操作性。同時(shí)，省級(jí)以下的低層級(jí)應(yīng)急預(yù)案應(yīng)該回歸本位，實(shí)現(xiàn)其戰(zhàn)術(shù)價(jià)值。明確預(yù)案的法律性質(zhì)，不僅有利于我們保證各級(jí)預(yù)案的效力，也能幫助我們明確高層應(yīng)急預(yù)案的戰(zhàn)略定位和基層預(yù)案的戰(zhàn)術(shù)定位。美國(guó)政府的應(yīng)急預(yù)集體系可分為戰(zhàn)略指導(dǎo)綱要、戰(zhàn)略預(yù)案、概念預(yù)案、操作預(yù)案和戰(zhàn)術(shù)預(yù)案(在現(xiàn)場(chǎng)處置過程中形成)五個(gè)類別，從層級(jí)來看，在國(guó)家層面有三級(jí)聯(lián)邦應(yīng)急預(yù)案：戰(zhàn)略指導(dǎo)綱要和戰(zhàn)略預(yù)案、機(jī)構(gòu)協(xié)同概念預(yù)案、操作預(yù)案;區(qū)域級(jí)聯(lián)邦應(yīng)急預(yù)案包括概念預(yù)案和操作預(yù)案;州和地方只有應(yīng)急操作預(yù)案。

建議我國(guó)的國(guó)家和省級(jí)政府應(yīng)急預(yù)案發(fā)揮戰(zhàn)略應(yīng)急預(yù)案的作用，市和縣級(jí)政府應(yīng)急預(yù)案定位為戰(zhàn)術(shù)預(yù)案，基層單位和專業(yè)隊(duì)伍應(yīng)急預(yù)案定位為操作預(yù)案。戰(zhàn)略預(yù)案主要解決多層級(jí)政府、同層級(jí)政府多部門的指揮協(xié)調(diào)問題，戰(zhàn)術(shù)預(yù)案主要基于基層屬地風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和應(yīng)急資源情況而編制，要特別強(qiáng)調(diào)應(yīng)急準(zhǔn)備，基層單位和專業(yè)隊(duì)伍應(yīng)急預(yù)案偏重于應(yīng)急處置流程，要求操作性強(qiáng)。提高高層級(jí)應(yīng)急預(yù)案的協(xié)同能力、增強(qiáng)低層應(yīng)急預(yù)案的針對(duì)性和基層單位與專業(yè)隊(duì)伍的操作性。從而減少預(yù)案法律效力與操作性間存在的沖突。

3.明確應(yīng)急預(yù)案的合格制定主體

為了發(fā)揮預(yù)案的效力，須進(jìn)一步明確區(qū)分具有法定義務(wù)的預(yù)案編制主體和自愿的編制主體，并制定不同評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，按法律規(guī)定承擔(dān)應(yīng)急管理職責(zé)，并且具備專業(yè)應(yīng)急力量的預(yù)案編制主體一般由政府或具備應(yīng)急管理資源與專業(yè)力量的機(jī)構(gòu)組成，他們編制預(yù)案的同時(shí)，還需鼓勵(lì)、引導(dǎo)、支持其他社會(huì)組織制定業(yè)務(wù)連續(xù)性計(jì)劃。具體地說，我國(guó)應(yīng)該進(jìn)一步明確政府或政府分類管理部門，以及具有專業(yè)應(yīng)急力量的機(jī)構(gòu)制定應(yīng)急預(yù)案，而無相關(guān)應(yīng)急資源和應(yīng)急隊(duì)伍的各類企事業(yè)單位基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制定有關(guān)人員疏散、緊急避難和傳染病防范的流程圖，或業(yè)務(wù)連續(xù)性計(jì)劃。例如，對(duì)于學(xué)校及高層建筑等人群密集場(chǎng)所，主要風(fēng)險(xiǎn)源為安全保衛(wèi)、人群疏散、傳染病等，因此，相關(guān)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)健全安全保衛(wèi)制度、制定人群疏散預(yù)案和傳染病隔離預(yù)案，再如，對(duì)于供電公司和自來水公司等公用事業(yè)單位來講，不管發(fā)生哪類突發(fā)事件，首要任務(wù)是保持自己的關(guān)鍵業(yè)務(wù)(供電或供水)不中斷，其次是要迅速支援突發(fā)事件的應(yīng)急處置，因此，他們主要是要編制好自己的業(yè)務(wù)連續(xù)性計(jì)劃和支援政府頭發(fā)事件應(yīng)急處置的功能預(yù)案。只有在考慮各主體職責(zé)、能力和需求的基礎(chǔ)上明確制定主體，才能使我國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系化繁為簡(jiǎn)，提高應(yīng)急預(yù)案的質(zhì)量，強(qiáng)化應(yīng)急預(yù)案管理，增強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案效力。

4.規(guī)范預(yù)案的編制流程，解決應(yīng)急指揮與協(xié)調(diào)困難的問題

突發(fā)事件應(yīng)急處置需要多個(gè)部門、多種力量、多層級(jí)政府的共同參與，盡管發(fā)達(dá)圍家實(shí)行大部制的政府管理體制，但為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，這些發(fā)達(dá)國(guó)家均編制了詳細(xì)的應(yīng)急預(yù)案編制指南，幫助各級(jí)各類編制者了解預(yù)案編制的術(shù)語、目標(biāo)、流程以及預(yù)案體系的設(shè)計(jì)，政府有關(guān)部門和應(yīng)急機(jī)構(gòu)有權(quán)開展預(yù)案評(píng)審工作，以確保各主體應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、合理性及操作性。為進(jìn)一步提升預(yù)案的操作性，解決應(yīng)急指揮與協(xié)調(diào)困難的問題，很多國(guó)家還制定了突發(fā)事件應(yīng)急指揮的標(biāo)準(zhǔn)，如美國(guó)的事故應(yīng)急指揮系統(tǒng)(ICS標(biāo)準(zhǔn))、德國(guó)的應(yīng)急行政指揮部和戰(zhàn)術(shù)指揮部(Dv/100標(biāo)準(zhǔn))，以及英國(guó)的“金銀銅”應(yīng)急指揮體系等來指導(dǎo)各類主體在編制預(yù)案的過程中確定指揮權(quán)責(zé)分配。

與發(fā)達(dá)國(guó)家大部制的政府管理體制不同，我國(guó)社會(huì)管理職能分散在眾多的政府部門，一方面，每一類的突發(fā)事件應(yīng)急處置均需十多個(gè)部門，甚至幾十個(gè)部門的共同參與，如在自然災(zāi)害的應(yīng)急預(yù)案中，僅基礎(chǔ)設(shè)施搶險(xiǎn)就會(huì)涉及公路、鐵路、民航、水利等政府部門和通訊、供電等公用事業(yè)單位的參與;醫(yī)學(xué)救援涉及的部門包括衛(wèi)生、醫(yī)藥、醫(yī)院、防疫等部門。缺少規(guī)范的編制流程，一方面使得部門問難以就預(yù)案進(jìn)行有效溝通，預(yù)案編制存在交叉重復(fù)多，銜接不強(qiáng)等問題。另一方面，容易出現(xiàn)應(yīng)急處置中組織協(xié)調(diào)困難的問題。

建議從以下幾方面來規(guī)范預(yù)案編制流程，解決應(yīng)急指揮與協(xié)調(diào)困難的問題：一是戰(zhàn)略預(yù)案編制時(shí)，專項(xiàng)預(yù)案分類管理部門應(yīng)與相關(guān)功能應(yīng)急預(yù)案的牽頭部門加強(qiáng)溝通，共同編制，并進(jìn)行跨區(qū)桌面推演;二是功能應(yīng)急預(yù)案由牽頭部門與相關(guān)部門或應(yīng)急專業(yè)隊(duì)伍共同制定，并進(jìn)行桌面推演;三是戰(zhàn)術(shù)應(yīng)急預(yù)案的編制須基于當(dāng)?shù)仫L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和應(yīng)急資源情況進(jìn)行，解決預(yù)案內(nèi)容空洞的問題，并根據(jù)當(dāng)?shù)丶傧氲耐话l(fā)事件情景進(jìn)行桌面推演;四是基層單位和專業(yè)隊(duì)伍的操作預(yù)案要解決應(yīng)急處置流程問題，提高基層應(yīng)急預(yù)案的操作性差，并進(jìn)行實(shí)戰(zhàn)演練。五是根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)急處置的共性，我國(guó)應(yīng)急指揮部設(shè)立綜合協(xié)調(diào)與災(zāi)情組、處置救援組、醫(yī)療救護(hù)組、后勤保障組、社會(huì)秩序組和宣傳組六個(gè)工作組，必要時(shí)增設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施組。有利于多種力量、多層級(jí)政府、多個(gè)政府部門的縱向、橫向的協(xié)調(diào)指揮。并明確應(yīng)急指揮程序與應(yīng)急指揮手段，確保突發(fā)事件應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)有序和高效。

注釋

①業(yè)務(wù)連續(xù)性計(jì)劃源于私人部門，現(xiàn)指政府或企業(yè)基于業(yè)務(wù)運(yùn)行規(guī)律，將災(zāi)害規(guī)劃與后果納入商業(yè)計(jì)劃，以保證持續(xù)提供必要服務(wù)的一種系統(tǒng)安排的預(yù)案。該計(jì)劃意在提升組織對(duì)突發(fā)事件的響應(yīng)能力，以確保關(guān)鍵業(yè)務(wù)功能可以持續(xù)，而不造成業(yè)務(wù)中斷或業(yè)務(wù)流程本質(zhì)的改變。

②英國(guó)2004年《國(guó)內(nèi)緊急狀態(tài)法》將應(yīng)急處置主體分為兩類：第一類響應(yīng)者(Category1 Responder)和第二類響應(yīng)者(Category2 Responder)。第一類響應(yīng)者主要包括地方政府、應(yīng)急服務(wù)部門(如警察、消防、急救等)、衛(wèi)生部門、海事部門等等，法律規(guī)定該類主體負(fù)責(zé)制定應(yīng)急管理規(guī)劃和預(yù)案。第一類響應(yīng)者在制定預(yù)案時(shí)應(yīng)與公共事業(yè)和志愿者等第二類響應(yīng)者協(xié)商。

③《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定，我國(guó)預(yù)案制定主體為“國(guó)務(wù)院及其各有關(guān)部門，地方各級(jí)人民政府和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府有關(guān)部門”。此外，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第二十三條和第二十四條指出，礦山、建筑施工單位和易燃易爆物品、危險(xiǎn)化學(xué)品、放射陛物品等危險(xiǎn)物品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、儲(chǔ)運(yùn)、使用單位，公共交通工具、公共場(chǎng)所和其他人員密集場(chǎng)所的經(jīng)營(yíng)單位或者管理單位也是應(yīng)急預(yù)案的制定王體。

④通用預(yù)案是組織應(yīng)對(duì)大多數(shù)突發(fā)事件的核心方案。專項(xiàng)預(yù)案則是在通用預(yù)案針對(duì)某一特殊情況存在不足時(shí)，在通用預(yù)案基礎(chǔ)上制定的更詳細(xì)的安排。

作者簡(jiǎn)介

宋勁松，國(guó)家行政學(xué)院應(yīng)急管理培訓(xùn)中心教授級(jí)高工。劉文婧，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理系博士研究生。