二、綜合應(yīng)急管理理論

突發(fā)事件的致因多種多樣，從災(zāi)害來源的角度可大致分為自然的、技術(shù)的和人為引發(fā)的幾大類。不同類型的災(zāi)害具有自己的特殊性質(zhì)(如，致災(zāi)媒介物的種類，媒介物的狀態(tài)與釋放過程，承災(zāi)體的脆弱性，致災(zāi)因子和承災(zāi)體的相互作用等)，這些特性會對事件的可預(yù)測性和可控性、預(yù)警時間長短、事件影響強度、范圍，持續(xù)時間等產(chǎn)生很大的影響，從而使得不同災(zāi)害的預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)和恢復(fù)也呈現(xiàn)出不同的特點。正因為如此，對不同類別突發(fā)事件的管理，在許多國家一開始都是分災(zāi)種進行的，其應(yīng)對和處理的責(zé)任被分散在不同的政府部門和專業(yè)領(lǐng)域。

對于造成嚴重后果的突發(fā)事件，也許任何一個部門和地區(qū)都不可能擁有獨自應(yīng)對的能力和資源，需要其它部門與地區(qū)的支援與協(xié)助。在此過程中，如果事先沒有制定好預(yù)案并做好準(zhǔn)備，必然會出現(xiàn)各個機構(gòu)之間權(quán)限不明、相互扯皮、溝通協(xié)調(diào)不暢的現(xiàn)象。另一個方面，許多事件的最終后果都是表現(xiàn)為人員的傷亡、建筑和財物的破壞以及環(huán)境的污染。因此，雖然突發(fā)事件的原因可能差別很大，但其應(yīng)對所需要開展的活動和能力卻是相似的，如人員的疏散與庇護、受傷人員的醫(yī)療護理、受災(zāi)民眾的生活照顧、現(xiàn)場的安全保衛(wèi)等。上世紀70年代的美國也面臨著同樣的挑戰(zhàn)和問題，為此，1978年美國全國州長聯(lián)合會(NGA)的應(yīng)急準(zhǔn)備項目報告(1979年5月壓縮后以《綜合應(yīng)急管理：州長指南》的名稱出版)提出了“綜合應(yīng)急管理(CEM)”的新概念，它指的是通過協(xié)調(diào)眾多機構(gòu)的行動來管理所有類型的緊急事件和災(zāi)難的責(zé)任與能力，并且同時綜合考慮應(yīng)急活動的所有四個“階段”：減災(zāi)、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)?；谶@個理念，美國全國州長聯(lián)合會要求聯(lián)邦政府整合相關(guān)應(yīng)急管理機構(gòu)。當(dāng)時的當(dāng)選總統(tǒng)卡特，之前曾擔(dān)任喬治亞州州長并對此深有體會，也決心從組織上強化聯(lián)邦的應(yīng)急管理職責(zé)。在美國國會的支持下，美國于1979年成立了直接對總統(tǒng)負責(zé)的聯(lián)邦應(yīng)急管理局(FEMA)，合并了相關(guān)聯(lián)邦機構(gòu)，集成了和平時期與戰(zhàn)爭時期各種災(zāi)難的聯(lián)邦減災(zāi)、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)項目。由此逐步形成了應(yīng)急管理“全災(zāi)種(all-hazards)”、“全過程(all-phases)”的綜合管理理論，并在世界各國應(yīng)急管理研究與實踐中被廣泛應(yīng)用。

這一基本理論對應(yīng)急預(yù)案建設(shè)帶來了巨大而深遠的影響。其中最主要的是綜合應(yīng)急預(yù)案的編制和標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)急響應(yīng)組織結(jié)構(gòu)的建立。綜合應(yīng)急預(yù)案是指一個行政區(qū)域為應(yīng)對所有災(zāi)害而編制的綜合性預(yù)案，主要包括基本預(yù)案、支持功能附件、機構(gòu)支持附件和特定災(zāi)害附件等。基本預(yù)案提供轄區(qū)應(yīng)急管理系統(tǒng)的概況，簡要解釋所面臨的災(zāi)害、能力、需求以及轄區(qū)的應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)，評估每一個階段預(yù)期的使命執(zhí)行情況;應(yīng)急支持功能(ESF)附件是將應(yīng)急響應(yīng)中需要的功能按照標(biāo)準(zhǔn)化的資源分類方式進行組合和描述，并指定功能協(xié)調(diào)人以及主要機構(gòu)和支持機構(gòu);機構(gòu)支持附件描述一個轄區(qū)的應(yīng)急相關(guān)機構(gòu)或部門所要執(zhí)行的政策、過程、角色和責(zé)任，以及協(xié)調(diào)并執(zhí)行共同的應(yīng)急管理策略的行動，它可適用于幾乎所有類型的突發(fā)事件;特定災(zāi)害或事件附件描述有關(guān)特定災(zāi)害、威脅或事件的響應(yīng)政策、情景、行動方案和責(zé)任等。“。標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)急響應(yīng)組織結(jié)構(gòu)是采用一種被廣泛應(yīng)用的事件指揮系統(tǒng)(ICS)，集成參與應(yīng)急行動的人員、設(shè)施、設(shè)備、程序和通信操作;它通常包括指揮，行動、計劃、后勤、財務(wù)/行政等功能組件，以標(biāo)準(zhǔn)化、一致性的形式統(tǒng)一全國的突發(fā)事件管理的組織架構(gòu)。

在我國應(yīng)急管理實踐中，從2003年“非典”疫情以來，也逐步加強了政府的綜合應(yīng)急管理職能，成立了各級應(yīng)急管理辦公室等機構(gòu)。但還沒有形成全災(zāi)種、全過程、全社會的綜合應(yīng)急管理格局。反映在應(yīng)急預(yù)案方面就是政府層面缺少真正的包括所有災(zāi)害、參與響應(yīng)的所有方面的綜合性預(yù)案，現(xiàn)有預(yù)案的戰(zhàn)略性、指導(dǎo)性不強，也沒有形成標(biāo)準(zhǔn)化的突發(fā)事件指揮系統(tǒng)架構(gòu)。因此，如何落實政府的綜合應(yīng)急管理職能并建立戰(zhàn)略指導(dǎo)性的綜合應(yīng)急預(yù)案，是下一步應(yīng)急管理與預(yù)案體系建設(shè)的重要任務(wù)。

三、分級響應(yīng)理論

分級響應(yīng)理論根植于人類居住地的地理空間分布性質(zhì)和社會治理結(jié)構(gòu)的層級化體制。突發(fā)事件必定是發(fā)生在某一個或一些特定的地理位置，并且對發(fā)生地的一些個體或社區(qū)造成生命、財產(chǎn)和環(huán)境的損害或影響。因此所在地的地方政府、相關(guān)組織和個人總是事件管理的第一責(zé)任者和響應(yīng)者，而且大多數(shù)事件都會在地方一級得到妥善處理。有些事件只需要個別部門和組織就可獨自處理，其它一些事件則需要地方多個部門和組織甚至全社會的統(tǒng)一協(xié)調(diào)行動。當(dāng)事件超出地方的應(yīng)對能力時，則需要鄰近地區(qū)或上級政府的支持。隨著事件規(guī)模、范圍和處置復(fù)雜性的增大，事件所涉及的政府層級逐步升高，直至國家層級，甚至可能需要國際社會的支援。

根據(jù)不同國家權(quán)力體制的不同，分級響應(yīng)的形式也不完全相同。對于聯(lián)邦制國家，地方具有充分的自治權(quán)力，事件的管理一般也是以地方為主，上級政府和組織主要是提供資源支持，事件的指揮權(quán)力仍保留在地方一級;對于中央集權(quán)制國家，上級政府對下級政府擁有司法和行政權(quán)力。因此，當(dāng)事件響應(yīng)升級時，事件的指揮權(quán)也可能隨之轉(zhuǎn)移。具體的分級響應(yīng)形式，應(yīng)該通過法律、法規(guī)和預(yù)案進行規(guī)定。無論如何，分級響應(yīng)理論都強調(diào)突發(fā)事件的應(yīng)急響應(yīng)應(yīng)該由有能力處理的最低行政層級進行處置，以免反應(yīng)過度和造成資源浪費;但所有層級都應(yīng)該為應(yīng)急響應(yīng)做好準(zhǔn)備，建立并維持與自己轄區(qū)內(nèi)的風(fēng)險相適應(yīng)的能力和資源。

目前我國對突發(fā)事件的分級主要依據(jù)的是事件嚴重程度(如死亡人數(shù)和經(jīng)濟損失)，而不是應(yīng)急能力和資源被消耗的程度和速度。這種根據(jù)事件結(jié)果確定級別的方法，容易造成響應(yīng)滯后和響應(yīng)過度等問題。此外，目前我國不同層級政府的應(yīng)急預(yù)案也是依據(jù)事件等級進行劃分，導(dǎo)致功能定位不清，上下級預(yù)案之間的區(qū)別僅僅是處理事件的程度不同，其它內(nèi)容都大同小異，上下級預(yù)案之間存在許多雷同與重復(fù)。因此，完善應(yīng)急預(yù)案首先要研究確定事件分級的標(biāo)準(zhǔn)和不同層級政府和組織的職責(zé)，并在此基礎(chǔ)上規(guī)范不同級應(yīng)急預(yù)案的功能定位和內(nèi)容，實現(xiàn)上下級預(yù)案的有機銜接。