六、對(duì)我國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系的初步分析

應(yīng)急預(yù)案體系包括預(yù)案的文本體系，以及包含于其中的應(yīng)急組織指揮體系、應(yīng)急響應(yīng)協(xié)調(diào)過(guò)程和應(yīng)急資源保障體系等。下面主要分析預(yù)案的文本體系，其它一些方面在前面已分別作了一些分析。

從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，預(yù)案的文本體系包括戰(zhàn)略預(yù)案、行動(dòng)預(yù)案和戰(zhàn)術(shù)預(yù)案三個(gè)層次。戰(zhàn)略預(yù)案描述一個(gè)區(qū)域在長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)履行其應(yīng)急管理責(zé)任的重點(diǎn)事項(xiàng)、基本目標(biāo)、主要任務(wù)和預(yù)期結(jié)果等。行動(dòng)預(yù)案描述一個(gè)行政區(qū)域或其部門與機(jī)構(gòu)在突發(fā)事件中所履行的角色和職責(zé)、任務(wù)和行動(dòng);重點(diǎn)在于協(xié)調(diào)和集成一個(gè)區(qū)域內(nèi)的許多響應(yīng)和支持組織的活動(dòng)。戰(zhàn)術(shù)預(yù)案著眼于管理在事件響應(yīng)中發(fā)揮直接作用的人員、裝備和資源。這三個(gè)層次的預(yù)案可出現(xiàn)在所有層級(jí)的政府之中，從適用的時(shí)間上大致可分為遠(yuǎn)期、中期和事件發(fā)生時(shí)，從預(yù)案所包含細(xì)節(jié)的豐富程度上是由少而多。

目前我國(guó)政府應(yīng)急預(yù)案的文本體系主要包括國(guó)家、省、市、縣四級(jí)的總體預(yù)案、專項(xiàng)預(yù)案、部門預(yù)案。總體預(yù)案定位為政府為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件而制定的綜合性應(yīng)急預(yù)案和指導(dǎo)性文件，是政府組織管理、指揮協(xié)調(diào)相關(guān)應(yīng)急資源和應(yīng)急行動(dòng)的整體計(jì)劃和程序規(guī)范;專項(xiàng)預(yù)案是政府為應(yīng)對(duì)某一類型或某幾個(gè)類型的突發(fā)事件而制定的涉及多個(gè)部門(單位)的應(yīng)急預(yù)案，是總體預(yù)案的組成部分;部門預(yù)案是政府有關(guān)部門(單位)根據(jù)總體預(yù)案、專項(xiàng)預(yù)案和職責(zé)為應(yīng)對(duì)某一類型的突發(fā)公共事件或履行其應(yīng)急保障職責(zé)的工作方案。

從以上定義可以看出，目前的總體預(yù)案、專項(xiàng)預(yù)案和部門預(yù)案的定位并不是很清晰?？傮w預(yù)案中包含專項(xiàng)預(yù)案，是針對(duì)一系列一定級(jí)別的突發(fā)事件的行動(dòng)預(yù)案;部門預(yù)案則只是涉及一個(gè)部門的行動(dòng)預(yù)案。從國(guó)家預(yù)案到省、市、縣預(yù)案，區(qū)別僅在于處理的事件級(jí)別的不同。在我國(guó)目前的政府應(yīng)急預(yù)案體系中，缺少了戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)兩個(gè)層次的預(yù)案。這就是為什么從我們的預(yù)案中既看不出當(dāng)前的戰(zhàn)略重點(diǎn)和目標(biāo)，又感覺(jué)預(yù)案的可操作性不強(qiáng)的主要原因。在完善應(yīng)急預(yù)案體系時(shí)，一方面要明確戰(zhàn)略性、行動(dòng)性和戰(zhàn)術(shù)性預(yù)案的層次，另一方面要對(duì)總體預(yù)案、專項(xiàng)預(yù)案和部門預(yù)案進(jìn)行重新定位。例如，建議將總體預(yù)案定位為應(yīng)急響應(yīng)的指導(dǎo)性文件，針對(duì)所有類別、所有級(jí)別的突發(fā)事件，設(shè)定應(yīng)急響應(yīng)原則，明確劃分應(yīng)急響應(yīng)相關(guān)各方的角色和責(zé)任，落實(shí)應(yīng)急資源和功能的提供者及提供方式，規(guī)劃應(yīng)急響應(yīng)的指揮與協(xié)調(diào)體制、機(jī)制和程序等;將專項(xiàng)預(yù)案界定為針對(duì)具體突發(fā)事件的行動(dòng)預(yù)案;將部門預(yù)案界定為一個(gè)或多個(gè)部門為突發(fā)事件處置提供功能支持的綜合性支持預(yù)案。

從以上分析可以看出，通過(guò)對(duì)應(yīng)急管理基礎(chǔ)理論的探討，有利于我們深人思考應(yīng)急預(yù)案工作中存在的一些問(wèn)題和不足，對(duì)于進(jìn)一步完善應(yīng)急預(yù)案體系、加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案管理、規(guī)范應(yīng)急預(yù)案編制和評(píng)審、強(qiáng)化應(yīng)急預(yù)案使用效果等，都有一定的參考價(jià)值。

作者簡(jiǎn)介：

李湖生，中國(guó)安全生產(chǎn)科學(xué)研究院，博士，研究員，副總工程師。