應(yīng)急預(yù)案是連接突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)管理、預(yù)防和準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)與應(yīng)急恢復(fù)各項(xiàng)活動(dòng)的重要橋梁和工具。加強(qiáng)和完善應(yīng)急預(yù)案體系是應(yīng)急管理的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。反思應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)和預(yù)案工作的成敗得失，不僅需要對(duì)應(yīng)急預(yù)案本身進(jìn)行研究分析，而且需要對(duì)指導(dǎo)應(yīng)急管理和應(yīng)急預(yù)案工作的理論基礎(chǔ)進(jìn)行研究與探討，從而使我們能夠更透徹地理解應(yīng)急管理理論和應(yīng)急預(yù)案的形成與發(fā)展規(guī)律，透過表面現(xiàn)象看到預(yù)案編制和使用工作中出現(xiàn)的一些深層次問題，從而更好地改進(jìn)預(yù)案體系，完善預(yù)案管理工作。

本文對(duì)應(yīng)急管理領(lǐng)域幾個(gè)基礎(chǔ)性的理論，如風(fēng)險(xiǎn)管理理論、綜合應(yīng)急管理理論、分級(jí)響應(yīng)理論、應(yīng)急管理生命周期理論、現(xiàn)代管理理論等在應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)中的重要作用及影響進(jìn)行分析探討，在此基礎(chǔ)上，對(duì)我國應(yīng)急預(yù)案體系存在的一些問題進(jìn)行剖析，并提出一些初步的建議。

一、風(fēng)險(xiǎn)管理理論

風(fēng)險(xiǎn)是現(xiàn)代社會(huì)使用最為廣泛的概念之一。人們從不同的專業(yè)領(lǐng)域、不同的視角研究風(fēng)險(xiǎn)，形成了豐富多彩的風(fēng)險(xiǎn)理論和風(fēng)險(xiǎn)管理方法。以德國社會(huì)學(xué)家烏利希·貝克和英國社會(huì)理論家安東尼·吉登斯為代表的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”理論認(rèn)為：隨著人類活動(dòng)的擴(kuò)大，傳統(tǒng)自然風(fēng)險(xiǎn)的主導(dǎo)地位已逐步讓位于人為不確定性帶來的風(fēng)險(xiǎn);風(fēng)險(xiǎn)已成為現(xiàn)代社會(huì)的基本特征，因而進(jìn)入了“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”;對(duì)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的傷害的緩解和風(fēng)險(xiǎn)的分配已逐步取代財(cái)富的生產(chǎn)與分配，成為現(xiàn)代社會(huì)的核心問題。

風(fēng)險(xiǎn)管理理論是支撐應(yīng)急管理的理論基礎(chǔ)之一。與風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的基本概念，如災(zāi)害與威脅、脆弱性、后果嚴(yán)重度、可接受風(fēng)險(xiǎn)水平、風(fēng)險(xiǎn)減緩與轉(zhuǎn)移等，也成為了應(yīng)急管理的最基本概念。例如，在防災(zāi)減災(zāi)和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)等領(lǐng)域，都強(qiáng)調(diào)采用綜合風(fēng)險(xiǎn)管理方法來預(yù)防災(zāi)害的發(fā)生或者減輕其可能的效果;強(qiáng)調(diào)使用一種現(xiàn)實(shí)的、綜臺(tái)的、前瞻性的風(fēng)險(xiǎn)管理框架來管理風(fēng)險(xiǎn);這樣的框架通常包括：風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)決策、風(fēng)險(xiǎn)減緩與轉(zhuǎn)移、效果評(píng)價(jià)與改進(jìn)等循環(huán)過程。

風(fēng)險(xiǎn)管理理論也認(rèn)識(shí)到，人們可用于減少風(fēng)險(xiǎn)的資源是有限的。因此，一方面必須使用成本效益分析方法來管理風(fēng)險(xiǎn)，以確保資源使用效益的最大化;另一方面，風(fēng)險(xiǎn)往往很難完全消除，而只能控制到一定的可接受水平，也就是說，總是會(huì)有殘存的風(fēng)險(xiǎn)。這些殘存的風(fēng)險(xiǎn)在適當(dāng)?shù)臈l件下，有可能轉(zhuǎn)化為災(zāi)難性的事件。因此，做好事前的應(yīng)急準(zhǔn)備和事后的應(yīng)急響應(yīng)與恢復(fù)是現(xiàn)代社會(huì)管理所不可或缺的，這也正是應(yīng)急管理在世界范圍內(nèi)日益受到重視的根源。而應(yīng)急預(yù)案正是連接風(fēng)險(xiǎn)管理、應(yīng)急準(zhǔn)備和應(yīng)急響應(yīng)與恢復(fù)的最重要工具。通過風(fēng)險(xiǎn)管理過程識(shí)別的威脅與災(zāi)害為編制預(yù)案提供了基礎(chǔ)，應(yīng)急準(zhǔn)備則為預(yù)案執(zhí)行提供所需要的能力，預(yù)案的執(zhí)行則是快速高效地開展應(yīng)急響應(yīng)和恢復(fù)的基礎(chǔ)。同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法也已成為應(yīng)急規(guī)劃、預(yù)案編制、資源管理、能力發(fā)展、公共教育、培訓(xùn)和演練等應(yīng)急管理工作的重要組成部分。

目前我國應(yīng)急管理和應(yīng)急預(yù)案工作中存在的一個(gè)問題是風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估和管理的基礎(chǔ)薄弱，特別是對(duì)區(qū)域性綜合風(fēng)險(xiǎn)的研究和評(píng)估，因而導(dǎo)致應(yīng)急管理的戰(zhàn)略性目標(biāo)不明確。一些具體的應(yīng)急預(yù)案也缺少對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的辨識(shí)和優(yōu)先性排序，因而出現(xiàn)針對(duì)性和目標(biāo)性不強(qiáng)等問題。因此，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估和管理是改進(jìn)應(yīng)急預(yù)案工作的最重要的基礎(chǔ)性工作。