黨的十六大以來，黨中央、國務院在認真總結抗擊非典經(jīng)驗教訓的基礎上，以制定修訂應急預案為抓手，建立健全應急體制為基礎，建立健全應急機制為關鍵，建立健全應急法制為保障，把我國應急管理體系建設提升到了一個新階段。“一案三制”建設在應對2008南方低溫雨雪冰凍災害、“5·12”汶川特大地震、玉樹“4·14”特大地震、甘肅舟曲特大泥石流等各類突發(fā)事件中，在成功舉辦北京2008奧運會、圓滿完成新中國60華誕各項活動、成功舉辦上海世博會、廣州亞運會、深圳大運會和大規(guī)模撤離我在利比亞人員等一系列重大事件中都發(fā)揮了重要作用。目前，“橫向到邊，縱向到底”的預案體系已初步形成，“啟動應急響應”已經(jīng)成為應對突發(fā)事件的重要環(huán)節(jié)，對保障人民生命財產(chǎn)安全，維護社會安全穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。

但是，通過實踐也暴露出我國應急預案管理和預案體系建設存在不少問題，特別是近年來各類突發(fā)事件的關聯(lián)性明顯增強，次生、衍生事件越來越多；以網(wǎng)絡為平臺的公共輿論和媒體對突發(fā)事件關注度越來越高。工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化深入發(fā)展的新形勢新任務，對應急預案體系建設提出了新要求。

1.應急預案未充分體現(xiàn)應急準備。由于缺乏風險評價、脆弱性分析和應急能力評估這些重要的基礎性工作，許多預案沒有從最壞的情況出發(fā)，對可能發(fā)生的突發(fā)事件的嚴重性往往考慮不足，也未緊密結合實際提出合理、適度的應急需求，往往使應急處置工作很被動。比如《“7·23”甬溫線特別重大鐵路交通事故調(diào)查報告》中就指出，“在‘7·23’事故應急處置工作中，也暴露出鐵道部對動車組列車運行中發(fā)生的重特大事故應急預案和應急機制不完善、應急處置經(jīng)驗不足，信息發(fā)布不及時，對有關社會關切回應不準確等問題。”

2.應急預案體系結構、分類有待改進完善。現(xiàn)有的預案分類多以事件類別和政府各部門的職能為基礎，容易忽略突發(fā)事件的關聯(lián)性、綜合性和相互轉化，使預案缺乏綜合協(xié)調(diào)、相互銜接和連貫性；有些部門或單位又只愿當主角，不善于當配角，難以有效應對大規(guī)模綜合性突發(fā)事件；針對可能造成嚴重后果的重要基礎設施及關鍵性資源損毀和恢復重建工作的預案編制工作明顯滯后。

3.應急預案的針對性、適用性、科學性、可操作性和標準化亟待提高。一些預案中套話較多，核心要素不齊全，預案內(nèi)容不完備，沒有明確回答突發(fā)事件事前、事發(fā)、事中、事后，誰來做、怎樣做、做什么、何時做、用什么資源做等問題。一些應急預案編制過程中未進行嚴格評審，相關領導往往是簽字畫圈，缺乏有效審核。

4.應急預案動態(tài)管理滯后，持續(xù)改進機制尚未形成。對預案修訂的時間、程序缺乏明確具體的要求，未能根據(jù)實際變化及時修訂；應急預案公開程度不夠，社會力量參與程度有限；許多預案缺乏實戰(zhàn)演練，演練評估也不夠深入。

為此，對加強我國應急預案體系建設提出如下建議。

1.必須高度重視應急準備。這里的應急準備最關鍵的是做好應對最壞、最困難災難的準備。預案既是應急體制機制多年實踐的總結和凝練，也是應急體制機制改革、創(chuàng)新的重要載體。所以，應當制定國家應急準備戰(zhàn)略框架，明確應急準備工作的目標與內(nèi)容；建立國家和各地各部門統(tǒng)一高效的應急指揮架構；建立應急救援隊伍和應急資源管理機制，實施應急物資裝備、通訊和信息的標準化管理；建立應急準備評估體系，推動風險評估和脆弱性分析工作的廣泛開展，提升應急準備能力。使應急準備工作真正被提升為涵蓋預防、保護、響應和恢復等各項使命的基礎性工作，使應急準備能力建設成為應急工作中的重點內(nèi)容。

2.針對薄弱環(huán)節(jié)優(yōu)化預案體系。一是在風險評估暴礎上，增強各級各類應急預案的針對性。推進應急響應工作精細化管理，明確突發(fā)事件應對的責任體系、現(xiàn)場指揮體系、工作流程和處置措施，進一步完善各類應急處置方案和執(zhí)行程序，做到內(nèi)容完整，簡潔規(guī)范，通俗易幢，好記管用，實操性強。二是充分體現(xiàn)“黨委領導，政府負貴，社會協(xié)同，公眾參與”的社會管理方針；保持與上級和同級應急預案的緊密銜接，保持與相鄰行政區(qū)域或單位相關應急預案的銜接；突出廣播、電視和互聯(lián)網(wǎng)在突發(fā)事件應對中的重要作用，健全突發(fā)事件快速反應和應急處理機制，及時傳播信息，正確引導輿論。三是基于國內(nèi)外典型事件情景進一步梳理國家和地方的專項應急預案和部門預案，完善國家應急預案體系結構和應急預案分類方法。編制國家重要基礎設施和關鍵性資源保護預案。

3.加強基層組織和單位應急預案管理工作。制定應急預案編制導則和應急預案評審指南，分類指導基層組織和有關企事業(yè)單位的應急預案編制工作；規(guī)定應急預案編制程序，明確應急預案編制方法，明確應急預案評審要求；真正做到“五進”（進社區(qū)、進廠礦、進學校、進機關、進農(nóng)村），“五有”（有預案、有機構、有隊伍、有必要的物資儲備、有科普宣傳）；要把人力、財力、物力更多投到基層，努力夯實基層組織、壯大基層力量、整合基層資源、強化基礎工作。

4.切實加強領導和動態(tài)管理。領導參加預案的制定是領導同志進入角色的過程。必須建立有關領導和各相關方面有效參與應急預案編制的工作機制。要制定應急預案修訂制度，明確應急預案更新、修訂的條件、要求和時限；推動應急預案公開化、透明化；制定應急演練的實施細則，規(guī)范應急演練的實施與評估，提升應急演練實效。演練是最好的培訓：一要突出重點，不要求大求全；二要注重實效，不要流于形式，琊要怕演練過程中發(fā)現(xiàn)問題；三要厲行帶約，不要鋪張浪費；四要確保演練過程中的安全。目前，北京、廣東和陜西等省市都制定了相應的應急預案和演練等管理辦法，應當加強這方面的交流、總結和提高，通過加強應急預案的制定修訂、評估年限演練等各項動態(tài)管理工作，建立健全我國應急預案持續(xù)改進的長效機制。

作者簡介：

閃淳昌，國務院參事，應急管理專家組組長。