加強應(yīng)急預(yù)案操作性，需從制度、管理和技術(shù)三個方面采取針對性措施。結(jié)合上海特大型城市需要和應(yīng)急管理工作實際，具體的措施包括以下幾方面。

（一）以完善制度為抓手，實施必要的“瘦身減負(fù)”，明晰應(yīng)急預(yù)案原本面目

應(yīng)急預(yù)案為應(yīng)急處置而生，擔(dān)負(fù)操作流程之外的其他職責(zé)，并非其本來目標(biāo)?，F(xiàn)有法律依據(jù)，主要是《突發(fā)事件應(yīng)對法》相關(guān)專項法律法規(guī)以及其他規(guī)范性文件。但這些法律、法規(guī)在層級上跨度較大，需要位于一個中間層的制度設(shè)計，以解決預(yù)案承載功能過多、體量龐大、內(nèi)容重復(fù)等問題。

一是加快推進地方立法進程。上海市將在推進突發(fā)事件應(yīng)對地方立法的過程中，擬定相關(guān)的條款，明確應(yīng)急預(yù)案的解讀、培訓(xùn)、演練、評估和修訂等一些基本的管理要求。

二是合理采取預(yù)案內(nèi)容的精簡措施。在法制完備的前提下，參照美國等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，可以對現(xiàn)有預(yù)案的種類、數(shù)量適度作減法，進行“合并同類項”。比如，關(guān)于部門職責(zé)的描述，作為一種法定事實，無需在所有的預(yù)案中反復(fù)出現(xiàn)。在具體編寫時，可以只寫牽頭部門和必要配臺部門，并使用參照引用等表述，盡可能地減少預(yù)案內(nèi)容上的重復(fù)。

（二）以動態(tài)管理為主線，添加可變的“情景設(shè)計”，提高應(yīng)急預(yù)案應(yīng)用水平

一是加強預(yù)案類別管理，突出針對性。結(jié)合企業(yè)、學(xué)校、商住樓字、公眾場所等實際，按照簡明、具體和操作性的要求，研究提出基層預(yù)案編制操作指南，適時推出一批基層預(yù)案的范本。

二是加強預(yù)案動態(tài)管理，突出時效性。通過制定規(guī)范性文件，對預(yù)案的立項、起草、審批、印發(fā)、發(fā)布等作出細(xì)化規(guī)定，并強化備案功能。同時，加強指導(dǎo)，例如作為全市應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)的牽頭單位，市應(yīng)急辦從今年起將結(jié)合實際，通過“罰點球”的形式，督促各相關(guān)部門加強應(yīng)急預(yù)案修訂工作。

三是加強預(yù)案認(rèn)知管理，突出普及性。嘗試將基層應(yīng)急預(yù)案的基本內(nèi)容編輯成通俗易懂的小冊子。通過制作社區(qū)風(fēng)險地圖、制作應(yīng)急逃生四格漫畫等各種群眾喜聞樂見的形式，將自救互救知識有效傳遞到市民群眾手中，確保各種逃生路線、通訊聯(lián)系方式、緊急行動ABC等常識性的內(nèi)容“人心入腦”和“滾瓜爛熟”。

四是加強預(yù)案的演練管理，突出檢驗性。預(yù)案需要檢驗，而演練則是檢驗預(yù)案的可靠手段之一。在應(yīng)急預(yù)案的演練中，要兼顧“高概率事件”和“低概率事件”的應(yīng)急演練。同時，考慮聘請演練專家顧問團，給應(yīng)急演練設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，加強對隊伍響應(yīng)、疏散撤離等定量指標(biāo)的考核和檢查，進一步提升演練的真實度。

（三）以文本預(yù)案為基礎(chǔ)，強化模塊的“隨機組合”，增強應(yīng)急預(yù)案靈活程度

針對以現(xiàn)有文本為主的應(yīng)急預(yù)案，考慮在后續(xù)工作和技術(shù)手段上作以下改進。

一是“做實”文本預(yù)案。對現(xiàn)有專項和部門應(yīng)急預(yù)案的附件進行擴充，圍繞每一類別突發(fā)事件，將可能涉及的物資和隊伍與預(yù)案進行關(guān)聯(lián)。例如水上搜救應(yīng)急預(yù)案中，考慮將搜救所有涉及的責(zé)任主體力量配置、物資分布等進行梳理，作為預(yù)案附件并同步更新。同時，盡可能增加相關(guān)資料，及時更新有關(guān)聯(lián)絡(luò)人員表。

二是“做細(xì)”預(yù)案管理?？紤]在預(yù)案審批備案等環(huán)節(jié)，創(chuàng)設(shè)必要前置程序。對一些貼近實戰(zhàn)的應(yīng)急預(yù)案，設(shè)定必要的征詢意見和質(zhì)詢等程序，充分聽取業(yè)內(nèi)專家和一線操作人員的意見建議。同時，考慮出臺規(guī)范，明確應(yīng)急預(yù)案的解讀和演練作為預(yù)案審批的前置程序等。

三是“做活”數(shù)字預(yù)案。結(jié)合市應(yīng)急平臺應(yīng)急預(yù)案管理系統(tǒng)的深化應(yīng)用，考慮將現(xiàn)有應(yīng)急預(yù)案進行模塊化拆分。將應(yīng)急預(yù)案中的部門職責(zé)、響應(yīng)措施作為“確定項”，災(zāi)種類型、預(yù)替和應(yīng)急響應(yīng)等級等要素作為“可變項”。通過“確定項”和“可變項”組合和搭配，隨時根據(jù)新的情景需要，快速形成全新的應(yīng)急預(yù)案，減少預(yù)案層層審核時間周期，提高預(yù)案針對性。模塊化生成方法，在遇到各災(zāi)種突發(fā)事件“碰頭”或者“疊加”時，能夠充分發(fā)揮陜速、準(zhǔn)確的預(yù)案生成特點，最大程度地提升應(yīng)急處置能效。

作者簡介：

熊新光，上海市人民政府辦公廳副主任、市應(yīng)急辦主任。顧鋮袆，上海市人民政府辦公廳指揮協(xié)調(diào)處副主任科員。