應(yīng)急預(yù)案是否管用、實(shí)用，關(guān)系到應(yīng)急管理工作整體的發(fā)展走向。2007年，華建敏同志在全國(guó)基層應(yīng)急管理座談會(huì)上指出，“應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急管理工作的主線，管不管用是預(yù)案的生命線。”前幾年，與兄弟省市一樣，上海的應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)主要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)從政府到社會(huì)的全覆蓋，以達(dá)到“橫向到邊、縱向到底”的要求。但隨著對(duì)應(yīng)急管理工作認(rèn)識(shí)的不斷深化和突發(fā)事件應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)的不斷積累，應(yīng)急預(yù)案建設(shè)面臨著從“量變”向“質(zhì)變”轉(zhuǎn)化的迫切需要。當(dāng)前，特別需要加強(qiáng)思考和研究，提出能夠切實(shí)提高應(yīng)急預(yù)案可操作性的方法。
一、上海市應(yīng)急預(yù)案體系的主要內(nèi)容
作為特大型城市，歷屆上海市委、市政府堅(jiān)持把城市的安全運(yùn)行問(wèn)題擺在突出位置，逐步建立、發(fā)展并完善了應(yīng)急管理的工作體系。2001年，從防災(zāi)減災(zāi)角度出發(fā)，初步構(gòu)建起城市綜合減災(zāi)和緊急處置體系；2003年，受成功應(yīng)對(duì)“非典”的經(jīng)驗(yàn)啟發(fā)，較早地在省級(jí)城市中發(fā)布了政府總體應(yīng)急預(yù)案——《上海市災(zāi)害事故緊急處置總體預(yù)案》。2004年，結(jié)合特大型城市緊急事故處置的特點(diǎn)，依托公安部門，建立了上海市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心，負(fù)責(zé)對(duì)一般、較大突發(fā)事件的聯(lián)動(dòng)處置和對(duì)重大、特大突發(fā)事件的先期處置。2006年，按照國(guó)家推進(jìn)應(yīng)急管理“一案三制”的總體要求，發(fā)布實(shí)施了《上海市突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，全市應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)進(jìn)入了正軌化、規(guī)?；腕w系化的階段。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2012年4月上海市共有各級(jí)各類應(yīng)急預(yù)案總計(jì)約27萬(wàn)件，數(shù)量上以基層預(yù)案為主。其中，企業(yè)應(yīng)急預(yù)案和各類現(xiàn)場(chǎng)處置方案約22萬(wàn)件，學(xué)校應(yīng)急預(yù)案約2.8萬(wàn)件，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（居）委會(huì)的應(yīng)急預(yù)案以及細(xì)化處置規(guī)程約3萬(wàn)件。
按照“預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合、常態(tài)與非常態(tài)相結(jié)合”的原則，在完善原有災(zāi)害事故處置預(yù)案的基礎(chǔ)上，在政府層面，已形成了以市級(jí)總體預(yù)案為龍頭，50余個(gè)專項(xiàng)和部門預(yù)案為主體，區(qū)縣、基層應(yīng)急管理單元、重大活動(dòng)和基層應(yīng)急預(yù)案為支撐的應(yīng)急預(yù)案體系，基本涵蓋了可能發(fā)生或可能造成影響的各類突發(fā)事件。上海市的應(yīng)急預(yù)案體系具有以下三個(gè)特點(diǎn)。
（一）層級(jí)扁平，適度精簡(jiǎn)。
部門應(yīng)急預(yù)案，名為“部門”而實(shí)行“專項(xiàng)”之職，處在同一效力層次。基于應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，上海市對(duì)各類突發(fā)事件實(shí)行統(tǒng)一接警、快速調(diào)度和聯(lián)動(dòng)處置。市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心受市政府委托，負(fù)有調(diào)度各應(yīng)急聯(lián)動(dòng)單位開(kāi)展聯(lián)動(dòng)處置的職權(quán)。涉及人命救助的現(xiàn)場(chǎng)，市和區(qū)縣綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍還將牽頭建立現(xiàn)場(chǎng)指揮體系。應(yīng)該說(shuō)，“大基層”是特大型城市的重要特點(diǎn)之一，各類突發(fā)事件的復(fù)合化程度很高，跨部門協(xié)調(diào)的情況十分普遍。扁平化的預(yù)案制度設(shè)計(jì)能夠最大程度地提升應(yīng)急響應(yīng)的效率。
（二）分級(jí)分類，互有側(cè)重。上海市應(yīng)急預(yù)案按類型分，有總體預(yù)案、專項(xiàng)預(yù)案與部門預(yù)案、工作預(yù)案等。不同類型預(yù)案的側(cè)重點(diǎn)存在差異。其中，總體預(yù)案重點(diǎn)明確突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的工作原則、組織體系、響應(yīng)機(jī)制和保障要求；專項(xiàng)和部門預(yù)案?jìng)?cè)重界定工作任務(wù)、職責(zé)分工和處置程序；工作預(yù)案著重確定應(yīng)急處置的具體程序、操作規(guī)范。各級(jí)各類應(yīng)急預(yù)案層級(jí)不同、分工不同、內(nèi)容重點(diǎn)不同，既相互聯(lián)系又互有區(qū)別，一定程度上緩解了應(yīng)急預(yù)案“上下一般粗”的現(xiàn)象。
（三）屬地為主，單元補(bǔ)充。在市和區(qū)縣管理層級(jí)中，上海市建立了基層應(yīng)急管理單元的制度。市應(yīng)急委根據(jù)實(shí)際需要，在大型交通樞紐、化工區(qū)、保稅港區(qū)、國(guó)際旅游度假區(qū)等特殊區(qū)域指定牽頭部門，并將整個(gè)區(qū)域作為獨(dú)立主體納入市級(jí)框架進(jìn)行統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。比如，寶鋼集團(tuán)為中央在滬企業(yè)，主要位于寶山區(qū)，一旦發(fā)生事故，屬地化響應(yīng)存在難度。又如，上?；^(qū)橫跨金山和奉賢兩個(gè)區(qū)，占地面積大，危化品事故的風(fēng)險(xiǎn)較高，區(qū)域性救援力量難以快速抵達(dá)，難免會(huì)貽誤“戰(zhàn)機(jī)”。特殊管理區(qū)域的存在，倒逼上海市加強(qiáng)制度和管理創(chuàng)新。從預(yù)案的效力層級(jí)來(lái)看，基層應(yīng)急管理單元應(yīng)急預(yù)案類似于區(qū)縣總體應(yīng)急預(yù)案，能夠彌補(bǔ)屬地管理可能存在的“空白地帶”。
