如何減輕災(zāi)害損失，提高災(zāi)害應(yīng)急救助水平，一直是我們思考和探索的課題。筆者從近幾年的防災(zāi)救災(zāi)實(shí)踐中，以我縣為例，就如何立足創(chuàng)新救災(zāi)工作機(jī)制，加快建立和完善自然災(zāi)害應(yīng)急救助體系，提高災(zāi)害應(yīng)急救助能力，作一點(diǎn)粗略的見解。

一、自然災(zāi)害的基本情況

我國是世界上自然災(zāi)害最嚴(yán)重的少數(shù)國家之一，平均每年造成近2萬人死亡，直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)國家財(cái)政收入的1/4至1/6。特別是近年來全球氣候復(fù)雜多變，反常性、突發(fā)性、不可預(yù)見性日益凸顯，災(zāi)害種類多、頻率高、損失重、防御難度大。以我縣為例，地處鄂西南山區(qū)，是集“老、少、山、窮、庫”為一體的武陵山片區(qū)國家級(jí)扶貧開放工作重點(diǎn)縣，全縣國土面積3430平方公里，轄11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，154個(gè)行政村，其中重點(diǎn)貧困村119個(gè);總?cè)丝?4.7萬戶41.4萬人，其中土家族約占51%，農(nóng)業(yè)人口35.6萬人，占86%，境內(nèi)地形復(fù)雜，冰雪、洪澇干旱、風(fēng)雹等多種自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，近年來平均每年受災(zāi)人口在20萬人以上，直接經(jīng)濟(jì)損失2.5億以上，需救助人口5萬人左右;僅2010年，全縣共遭受各類自然災(zāi)害15次, 25萬人受災(zāi)，農(nóng)作物受災(zāi)面積20903公頃;因?yàn)?zāi)倒塌房屋375戶890間，因?yàn)?zāi)死亡6人，因?yàn)?zāi)緊急轉(zhuǎn)移安置人員5935人;災(zāi)害造成直接經(jīng)濟(jì)損失28180萬元。

二、面臨的主要問題

雖然我縣在災(zāi)害應(yīng)對(duì)體制機(jī)制建設(shè)上做了大量工作，但應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害時(shí)，在機(jī)制、隊(duì)伍和保障裝備能力建議方面心有余力不足需要進(jìn)一步探討和研究解決。一是管理機(jī)制制不順，部門在救災(zāi)工作方面的職責(zé)和權(quán)限不清，影響了救災(zāi)工作的效率;二是在發(fā)生重特大災(zāi)害時(shí)缺乏整體的聯(lián)動(dòng)機(jī)制;三是在救災(zāi)資金、物資儲(chǔ)備、技術(shù)手段和信息共享等方面保障不足;四是應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制不完善,考核機(jī)制滯后;五是人才隊(duì)伍缺乏;六是裝備建設(shè)落后，不能適應(yīng)現(xiàn)在救災(zāi)要求。

三、對(duì)策與措施

首先，加強(qiáng)機(jī)制建設(shè)，為科學(xué)救災(zāi)做到未雨綢繆。建立健全綜合減災(zāi)和災(zāi)害管理體制和運(yùn)行機(jī)制，著力加強(qiáng)機(jī)制建設(shè)，是做好自然災(zāi)害應(yīng)急管理工作是前提。雖然我縣成立了“縣減災(zāi)委員會(huì)”和“縣自然災(zāi)害救助應(yīng)急指揮部”;建立了300平方米的救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫,制定和完善了《自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，基本實(shí)現(xiàn)了縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)(村)委會(huì)縱到邊橫到底 “三位一體”的預(yù)案對(duì)接，但要真正形成統(tǒng)一、科學(xué)、高效的減災(zāi)救災(zāi)體系，就必須從機(jī)制機(jī)制入手。一是完善綜合協(xié)調(diào)體制機(jī)制。實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，強(qiáng)化綜合協(xié)調(diào)和應(yīng)急指揮職能，建立和完善協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、信息共享、災(zāi)情評(píng)估、款物調(diào)撥等規(guī)范有效的工作機(jī)制、建立減災(zāi)委與成員單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及相關(guān)部門和單位的協(xié)調(diào)機(jī)制，建立健全動(dòng)員社會(huì)力量參與減災(zāi)的制度和機(jī)制。二是完善災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制。按照《自然災(zāi)害救助條例》進(jìn)一步建立健全災(zāi)害救助預(yù)警機(jī)制，及時(shí)調(diào)整和完善應(yīng)急響應(yīng)的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化實(shí)化應(yīng)急響應(yīng)程序和各項(xiàng)應(yīng)急響應(yīng)措施，增強(qiáng)實(shí)用性、操作性和相互銜接，真正形成縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)(村)委會(huì)縱到邊橫到底 “三位一體”的預(yù)案對(duì)接。定期組織開展預(yù)案演練，提高協(xié)同應(yīng)對(duì)災(zāi)害能力。依法履行承擔(dān)好民政部門在災(zāi)情管理中職責(zé)，規(guī)范災(zāi)情報(bào)告時(shí)間、內(nèi)容、形式，建立災(zāi)情發(fā)布制度，完善災(zāi)情評(píng)估機(jī)制和災(zāi)害信息管理機(jī)制，建立減災(zāi)委協(xié)調(diào)，相關(guān)部門的災(zāi)害信息溝通、會(huì)商、通報(bào)制度。三是完善災(zāi)害救助保障機(jī)制。依法將災(zāi)害救助資金和工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，建立健全與災(zāi)害救助需求相適應(yīng)的資金保障機(jī)制，加快建設(shè)布局合理、品種齊備、數(shù)量充足和管理規(guī)范的自然災(zāi)害救助物資儲(chǔ)備庫點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)，建立物資協(xié)同保障機(jī)制，完善緊急調(diào)撥和配送體系;構(gòu)建災(zāi)害救助應(yīng)急指揮系統(tǒng)，建立應(yīng)急決策平臺(tái)、調(diào)度平臺(tái)及其配套的數(shù)據(jù)庫和安全系統(tǒng)，為災(zāi)害救助應(yīng)急指揮提供良好的科技技術(shù)支撐。進(jìn)一步完善受災(zāi)群眾生活救助制度，建立健全災(zāi)后過渡性安置制度，細(xì)化過渡性安置的對(duì)象確認(rèn)、安置形式和支持措施等內(nèi)容，規(guī)范住房恢復(fù)重建和冬春生活救助等傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，做好各種制度合理有效銜接，制定和完善與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的救助標(biāo)準(zhǔn)，完善災(zāi)害救助項(xiàng)目。四是強(qiáng)化工作考核機(jī)制。進(jìn)一步強(qiáng)化減災(zāi)委員會(huì)職能作用，建立健全工作制度，規(guī)范減災(zāi)委員會(huì)工作運(yùn)行機(jī)制，以形成政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、社區(qū)實(shí)施、社會(huì)參與的工作機(jī)制和氛圍。從2011年起，我縣已將減災(zāi)防災(zāi)救災(zāi)工作納入文明單位創(chuàng)建、文化考核和社會(huì)治安綜合治理考核的內(nèi)容。進(jìn)一步爭(zhēng)取各級(jí)黨委政府將減災(zāi)防災(zāi)救災(zāi)工作納入到政府綜合目標(biāo)考核體系中，同步推進(jìn)，同步考核。

其次，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，為科學(xué)救災(zāi)提供人才支撐。一個(gè)工作完成的好壞人是主要內(nèi)因素，人才特別是專業(yè)人才在工作完成過程中起著決定作用，因此加強(qiáng)救災(zāi)人才隊(duì)伍建設(shè)，是做好救災(zāi)工作的必要條件。一是加強(qiáng)減災(zāi)應(yīng)急管理隊(duì)伍建設(shè)。有針對(duì)性對(duì)救災(zāi)、減災(zāi)、備災(zāi)干部職工隊(duì)伍開展全方位、多層次的職業(yè)技能培訓(xùn)，提高從業(yè)人員的綜合素質(zhì)，形成縣有專職的災(zāi)害管理人員，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))有專職的災(zāi)害觀察員，村民委員會(huì)、居民委員會(huì)和企業(yè)事業(yè)單位有專職或者兼職的自然災(zāi)害信息員，實(shí)現(xiàn)減災(zāi)救災(zāi)人才隊(duì)伍和專家隊(duì)伍的協(xié)調(diào)發(fā)展。二是加強(qiáng)減災(zāi)應(yīng)急專家隊(duì)伍建設(shè)。組織民政、衛(wèi)生、水利、氣象、科技、國土資源、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、交運(yùn)、住建、電力、通訊等各方面專家，建立縣級(jí)專家?guī)?，重點(diǎn)開展災(zāi)情會(huì)商、赴災(zāi)區(qū)現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估及災(zāi)害管理的業(yè)務(wù)咨詢工作。如水利部門參與洪澇、干旱災(zāi)害評(píng)估，地震部門參與地震災(zāi)害評(píng)估，農(nóng)業(yè)部門參與農(nóng)作物病蟲害評(píng)估，國土資源部門參與地質(zhì)災(zāi)害評(píng)估，林業(yè)部門參與森林火災(zāi)和病蟲害評(píng)估等，將這些部門的專業(yè)人員或?qū)＜屹Y源整合成立縣災(zāi)情評(píng)估專家組，利用他們各自領(lǐng)域的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和技術(shù)力量對(duì)災(zāi)情進(jìn)行預(yù)評(píng)估，以災(zāi)害應(yīng)急救助預(yù)案為基礎(chǔ)，在災(zāi)害發(fā)生過程中，對(duì)水情、汛情、旱情、地質(zhì)、地震等災(zāi)情和災(zāi)情發(fā)展變化情況進(jìn)行時(shí)實(shí)監(jiān)測(cè)，并對(duì)災(zāi)情的發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行預(yù)測(cè)，對(duì)災(zāi)害損失進(jìn)行評(píng)估實(shí)測(cè)，對(duì)災(zāi)情按本部門的災(zāi)情評(píng)估制度和專業(yè)指標(biāo)，能夠從不同的角度對(duì)災(zāi)情進(jìn)行會(huì)商評(píng)定，為黨委政府科學(xué)決策及時(shí)高效開展應(yīng)急救助提供依據(jù)。三是加強(qiáng)專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)。減災(zāi)救災(zāi)實(shí)踐證明，以專業(yè)化、現(xiàn)代化的人員物質(zhì)保證，能實(shí)現(xiàn)救援快速高效。強(qiáng)有力的應(yīng)急救援隊(duì)伍，能在應(yīng)對(duì)重特大災(zāi)害和重大事故救援中發(fā)揮著巨大作用，能實(shí)現(xiàn)應(yīng)急狀態(tài)下的統(tǒng)一指揮、運(yùn)作規(guī)范、行動(dòng)迅速和保障有力。減災(zāi)委員會(huì)各成員單位和各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應(yīng)根據(jù)災(zāi)害規(guī)律、主要災(zāi)種和本部門職責(zé)，建立由相關(guān)專業(yè)人員組成的災(zāi)害緊急救援隊(duì)，結(jié)合專業(yè)特點(diǎn)，指定用于緊急救援的專業(yè)設(shè)備，對(duì)醫(yī)療、電力、通訊、機(jī)械施工等方面的專業(yè)人員，進(jìn)行救援知識(shí)和技能培訓(xùn)，災(zāi)害發(fā)生后立即組織起來，及時(shí)趕赴災(zāi)區(qū)實(shí)施緊急救援工作。同時(shí)各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應(yīng)建立非專業(yè)的基層災(zāi)害救助快速反應(yīng)隊(duì)，災(zāi)害發(fā)生后，作為救援第一梯隊(duì)，對(duì)災(zāi)民提供緊急救助。四是加強(qiáng)災(zāi)害信息員隊(duì)伍建設(shè)。搭建災(zāi)情信息延伸平臺(tái)，構(gòu)建災(zāi)害應(yīng)急救助前哨網(wǎng)絡(luò)，在全縣范圍內(nèi)推行災(zāi)害信息員制度，把災(zāi)害信息員建立到村一級(jí)。利用村干部培訓(xùn)和以會(huì)代訓(xùn)等主要形式由縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排對(duì)災(zāi)害信息員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，組織減災(zāi)委成員專家每年輪回對(duì)災(zāi)害信息員進(jìn)行培訓(xùn)，確保信息員具備一定的業(yè)務(wù)知識(shí)和工作能力。使災(zāi)害信息員時(shí)做到職責(zé)、預(yù)警及報(bào)災(zāi)的基本程序、聯(lián)絡(luò)方式、責(zé)任、待遇五明確。明確職責(zé)：信息員主要負(fù)責(zé)接收傳達(dá)縣應(yīng)急部門短期災(zāi)情預(yù)測(cè)和災(zāi)害性氣候預(yù)報(bào)情況，適時(shí)發(fā)布災(zāi)害預(yù)警;及時(shí)搜集上報(bào)自然災(zāi)害信息;協(xié)調(diào)抗災(zāi)救災(zāi)。明確災(zāi)害預(yù)警及報(bào)災(zāi)的基本程序：要報(bào)告發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、范圍、災(zāi)害造成的損失，已采取的救災(zāi)措施和災(zāi)區(qū)的需求等內(nèi)容。對(duì)造成重大人員傷亡的突發(fā)災(zāi)情，災(zāi)害信息員在上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的同時(shí)一并上報(bào)縣民政局，直至縣人民政府。明確聯(lián)絡(luò)方式：建立自然災(zāi)害救助短信服務(wù)平臺(tái)，將信息員手機(jī)號(hào)碼納入縣自然災(zāi)害救助短信服務(wù)平臺(tái)，由民政局值班人員負(fù)責(zé)隨時(shí)收集全縣災(zāi)害性天氣等信息，通過該平臺(tái)及時(shí)向可能發(fā)生災(zāi)害地區(qū)的災(zāi)害信息員發(fā)布災(zāi)害預(yù)警信息。明確責(zé)任追究：對(duì)災(zāi)害信息發(fā)布和報(bào)災(zāi)不及時(shí)、有災(zāi)不報(bào)和夸大虛報(bào)的實(shí)行責(zé)任倒查，批評(píng)教育直至取消資格，因報(bào)災(zāi)不及時(shí)給國家人民群眾造成重大損失或生命安全，社會(huì)影響惡劣的，要追究其經(jīng)濟(jì)和刑事責(zé)任。明確享受待遇：激發(fā)信息員的工作熱情和責(zé)任意識(shí)，從2008年開始我縣每年給予村級(jí)災(zāi)害信息員120元(每月每人10元)的通訊補(bǔ)助。五是加強(qiáng)志愿者隊(duì)伍建設(shè)。培育和發(fā)展社會(huì)公益組織和志愿者團(tuán)體，積極參與減災(zāi)救災(zāi)工作，構(gòu)建全民參與減災(zāi)救災(zāi)的社會(huì)文化氛圍;加大對(duì)現(xiàn)有各類基層社區(qū)搶險(xiǎn)救援力量“減災(zāi)志愿者”隊(duì)伍的整合力度，堅(jiān)持“只訓(xùn)兵不養(yǎng)人，重裝備重演練”。財(cái)政每年作相應(yīng)的預(yù)算安排。在開展日常管理和演練的同時(shí)，制定專門的訓(xùn)練計(jì)劃，堅(jiān)持“一專多能”，開展應(yīng)急搶險(xiǎn)救援訓(xùn)練，建立專業(yè)與非專業(yè)相結(jié)合的緊急救援隊(duì)伍。

最后，加強(qiáng)項(xiàng)目裝備建設(shè)，為科學(xué)救災(zāi)實(shí)現(xiàn)保障有力。以項(xiàng)目建設(shè)為抓手，不斷創(chuàng)新應(yīng)急處置手段，強(qiáng)化應(yīng)急反應(yīng)的物質(zhì)基礎(chǔ)。一是強(qiáng)化災(zāi)害救助網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。構(gòu)建災(zāi)害信息救助網(wǎng)絡(luò)，確保信息暢通是做好救災(zāi)工作的第一手資料。將縣減災(zāi)委員會(huì)有關(guān)成員單位的電子信箱、聯(lián)系電話、傳真、負(fù)責(zé)處理災(zāi)情人員的聯(lián)系方式整合到一個(gè)災(zāi)情信息共享平臺(tái)，通過災(zāi)害預(yù)警聯(lián)系網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)災(zāi)情信息快處快報(bào)和共享，確保數(shù)據(jù)報(bào)表一致。同時(shí)縣減災(zāi)委協(xié)調(diào)相關(guān)部門逐步完善各類自然災(zāi)害的監(jiān)測(cè)預(yù)警預(yù)報(bào)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，進(jìn)一步完善氣象、水文、地震、地質(zhì)和環(huán)境等監(jiān)測(cè)站網(wǎng)，適當(dāng)增加監(jiān)測(cè)密度。建立全縣自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)隱患數(shù)據(jù)庫。加強(qiáng)洪澇、干旱、風(fēng)雹、地震、滑坡、泥石流、農(nóng)林業(yè)有害生物災(zāi)害等頻發(fā)易發(fā)災(zāi)害，以及極端天氣氣候事件的監(jiān)測(cè)預(yù)警預(yù)報(bào)。建立健全災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)信息發(fā)布機(jī)制和平臺(tái)，充分利用各類傳播方式，準(zhǔn)確、及時(shí)發(fā)布災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)信息，解決災(zāi)害預(yù)警信息傳遞“最后一公里”瓶頸問題。二是強(qiáng)化裝備建設(shè)。為應(yīng)急搶險(xiǎn)救援隊(duì)伍配備符合應(yīng)急需要和專業(yè)要求的必備裝備，加強(qiáng)日常管理和保養(yǎng)維護(hù)，并對(duì)全社會(huì)搶險(xiǎn)救援裝備進(jìn)行調(diào)查登記，做到心中有數(shù)。加大減災(zāi)、救災(zāi)投入力度。建立健縣級(jí)減災(zāi)和救災(zāi)配套資金自然增長(zhǎng)長(zhǎng)效保障機(jī)制。確保每年財(cái)政安排不少于年總救災(zāi)資金1/5的減災(zāi)、救災(zāi)應(yīng)急資金，確保災(zāi)民得到及時(shí)有效救助，保障受災(zāi)群眾的基本生活。如必備應(yīng)急車輛、救災(zāi)人員必備防護(hù)裝備和必備應(yīng)急資金等，同時(shí)根據(jù)《自然災(zāi)害救助條例》依法建立應(yīng)急車輛在應(yīng)急期間的特權(quán)，以便救災(zāi)應(yīng)急快捷有效，最大限度地減少國家和人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和災(zāi)害損失。三是強(qiáng)化綜合減災(zāi)示范社區(qū)和避難場(chǎng)所建設(shè)。重點(diǎn)在城鎮(zhèn)社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)社區(qū)開展以應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)為主的“綜合減災(zāi)示范社區(qū)”創(chuàng)建活動(dòng)。完善城鄉(xiāng)社區(qū)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案，組織社區(qū)居民積極參與減災(zāi)活動(dòng)和預(yù)案演練。不斷完善城鄉(xiāng)社區(qū)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施。強(qiáng)化減災(zāi)避難功能，在多災(zāi)易災(zāi)的城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)避難場(chǎng)所。加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)居民家庭防災(zāi)減災(zāi)準(zhǔn)備，建立應(yīng)急狀態(tài)下社區(qū)弱勢(shì)群體保護(hù)機(jī)制，全面提高城鄉(xiāng)社區(qū)綜合防御災(zāi)害的能力。強(qiáng)化各級(jí)人民政府的減災(zāi)責(zé)任意識(shí)，建立政府部門、新聞媒體和社會(huì)組織協(xié)作開展減災(zāi)宣傳教育的機(jī)制。不斷充實(shí)創(chuàng)建活動(dòng)的內(nèi)容，采取多種形式廣泛宣傳開展創(chuàng)建的重要意義，積極引導(dǎo)社會(huì)各界支持參與創(chuàng)建活動(dòng)，營造良好的創(chuàng)建氛圍。組織培訓(xùn)，引導(dǎo)干群積極參與創(chuàng)建活動(dòng);召開座談會(huì)，發(fā)放 “致轄區(qū)居民一封信”或在轄區(qū)內(nèi)張貼固定的自救、互救、逃生方法等減災(zāi)宣傳海報(bào)、發(fā)放傳單等形式，開展社區(qū)減災(zāi)宣傳，對(duì)居民進(jìn)行減災(zāi)安全教育，使居民了解減災(zāi)知識(shí)，提高減災(zāi)意識(shí);開展自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案演練，聯(lián)合消防、預(yù)備役部隊(duì)、減災(zāi)志愿者隊(duì)伍、供電、學(xué)校、衛(wèi)生等部門，針對(duì)社區(qū)易發(fā)生的災(zāi)害每年進(jìn)行實(shí)地演練，讓社區(qū)群眾真正掌握緊急避險(xiǎn)、自救互救的常識(shí)和技能，提高社區(qū)的救災(zāi)應(yīng)急能力;將減災(zāi)知識(shí)普及納入學(xué)校教育內(nèi)容，開展防災(zāi)避險(xiǎn)知識(shí)宣傳，提高公民防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)和技能;在公共場(chǎng)所設(shè)置減災(zāi)知識(shí)宣傳欄，在廣播電臺(tái)、電視臺(tái)開設(shè)減災(zāi)知識(shí)宣傳欄目，向公眾宣傳災(zāi)害預(yù)防避險(xiǎn)的實(shí)用技能;利用現(xiàn)有場(chǎng)地和設(shè)施，建立中小學(xué)減災(zāi)宣傳教育基地;針對(duì)各社區(qū)易發(fā)的災(zāi)害種類和事故地段，不斷完善防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施，加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)工程建設(shè)，及時(shí)整改流通量，設(shè)置了緊急避難場(chǎng)所和導(dǎo)向標(biāo)志;在社區(qū)內(nèi)建起綜合減災(zāi)物資儲(chǔ)備倉庫，添置完備救災(zāi)物資和救生器材，對(duì)不易保存的日常生活必須品如大米、面粉、快餐面、礦泉水、食用油等與本社區(qū)就近的商家、超市簽訂供貨協(xié)議，做到未雨綢繆，有備無患。(湖北省長(zhǎng)陽土家族自治縣民政局 胡平)