現(xiàn)代社會的突發(fā)事件，意外性強(qiáng)、力度大、發(fā)展快、擴(kuò)散效應(yīng)明顯，要求各級政府必須在第一時間內(nèi)作出正確的反應(yīng)。反應(yīng)得越早，就越主動，否則就十分被動。反應(yīng)時間的長短在很大程度上直接決定了應(yīng)急管理的成敗。所以，管理學(xué)家福斯特將“迅速反應(yīng)”作為危機(jī)管理的首要特征，要想實(shí)現(xiàn)這一原則，就必須提高我國各級政府處理突發(fā)性公共事件的應(yīng)急反應(yīng)能力。本文就此問題需要緊緊把握的七個問題作以探討。
第一，政府確定自己的職能定位必須牢固樹立“以人為本”的理念
在政府應(yīng)急處理中，常常有多種方案提供給決策者選擇，在這種選擇具體方案的背后，實(shí)際上也是各種價值觀的較量和選擇。由于公共突發(fā)事件都牽涉到社會生活的方方面面，所以要求決策者必須在最短時間內(nèi)有所取舍，作出抉擇。在各種目標(biāo)中，最重要的是人，是國民的生命財產(chǎn)安全。生命權(quán)是極為重要的基本權(quán)利，豈能視生命為兒戲?中央一再要求要把人民群眾的生命健康放在第一位。危機(jī)管理和應(yīng)急機(jī)制正是一種在社會非正常狀態(tài)，即危機(jī)狀態(tài)下保障人民生存權(quán)力的體制，是國家安全和社會穩(wěn)定不可或缺的制度安排，也是政府不可推卸的責(zé)任。政府在應(yīng)急管理中將人放在首位，不僅可以化解相關(guān)受損失人心中的怨恨，還可以贏得社會公眾的支持和同情，這樣就為政府的危機(jī)處理行動贏得了寶貴的輿論支持。因此，無論在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中碰到什么困難，都應(yīng)始終樹立最廣大人民群眾利益和生命作為基本準(zhǔn)則，用以確定政府必須具備的基本職能，用以安排各項(xiàng)改革與目標(biāo)的輕重緩急，用以協(xié)調(diào)具體工作中的各種沖突，從而確定各級政府的應(yīng)急職能定位。
第二，必須以政府為主來建立突發(fā)性公共事件的應(yīng)急機(jī)制和方案
應(yīng)對處置突發(fā)公共事件，必須堅(jiān)持統(tǒng)一指揮，密切協(xié)同。各地各部門遇到突發(fā)事件，必須無條件服從各級政府的統(tǒng)一安排，作到快速反應(yīng)、快速處置。部門之間加強(qiáng)協(xié)調(diào)，理順關(guān)系，明確職責(zé)，密切配合。SARS危機(jī)事件中，突出暴露了政府行政管理體制的種種弊病，如政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、獲利途徑審批化、審批方式復(fù)雜化。這些弊病嚴(yán)重影響和遲滯了SARS初期預(yù)防，以致造成了幾近不可收拾的蔓延之勢。同時，政府部門在處理突發(fā)公共事件的危機(jī)管理機(jī)制中有著巨大的外部社會效應(yīng)，其明顯的公共產(chǎn)品特性使得這一體系的建設(shè)無法通過市場機(jī)制對資源的配置來實(shí)現(xiàn)。因此，解決突發(fā)性公共事件必須以政府為主，通過政府配置公共資源來完成。
第三，必須把突發(fā)公共事件政府應(yīng)急能力建設(shè)作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程
在SARS危機(jī)事件的處理過程中，事發(fā)地政府的主管部門、該部門所隸屬的本級政府和上級政府主管部門形成了三足鼎立的利益僵局。如在宣傳管理部門的報喜不報憂、多報喜少報憂的傳統(tǒng)宣傳方式的慣性影響下，以及揣摩領(lǐng)導(dǎo)意圖討好領(lǐng)導(dǎo)喜好的官本位體制下，事發(fā)地政府的主管部門在上報時不得不再三權(quán)衡對自己的利弊得失。從前面的分析中可以看出，政府應(yīng)急能力的建設(shè)并不是某一個具體部門的事情，也不是一個單純的投入問題，而是由政府應(yīng)急職能、應(yīng)急體制、應(yīng)急投入等構(gòu)成的一個系統(tǒng)，并且其基本的統(tǒng)籌次序應(yīng)該是“確定應(yīng)急職能、應(yīng)急投入等構(gòu)成一個系統(tǒng)，并且其基本的統(tǒng)籌次序應(yīng)該是“確定應(yīng)急職能范圍，構(gòu)成應(yīng)急體制框架，安排應(yīng)急投入資源”，只有這樣才可能使整體應(yīng)急處理能力達(dá)到最大化。
第四，必須界定清晰、明確的突發(fā)性公共事件中政府的應(yīng)急職能
突發(fā)性公共事件應(yīng)對處置是政府對于有可能對國家和社會安全、穩(wěn)定和發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重影響的處理過程，在這一過程中，政府負(fù)有不可推卸的責(zé)任，其職能應(yīng)當(dāng)清晰和明確?？蓺w納為三個方面：一是危機(jī)管理的劃分和主要內(nèi)容應(yīng)該十分準(zhǔn)確;二是中央政府、地方政府和各個部門在體系中的職能分工應(yīng)當(dāng)相對獨(dú)立、相互信任、相互協(xié)調(diào);三是服務(wù)于職能發(fā)揮的基本資源儲備、信息體系建設(shè)應(yīng)是比較配套。
第五，必須構(gòu)建完整、連續(xù)的突發(fā)性公共事件中政府的應(yīng)急體制
建立健全的社會危機(jī)應(yīng)急決策機(jī)制是我國政府工作的一項(xiàng)當(dāng)務(wù)之急。健全反應(yīng)迅速運(yùn)行良好的應(yīng)急體制，首先，要求社會每個成員對危機(jī)有清晰的認(rèn)識，對危機(jī)感受敏銳，在危機(jī)前兆階段就將之消滅在萌芽狀態(tài)。同時，要輔以良好的技術(shù)手段，建立公共信息監(jiān)測網(wǎng)，這是一個常備不懈的機(jī)制。一旦危機(jī)發(fā)生，要有應(yīng)急決策機(jī)制，很快作出應(yīng)急決策。因此，應(yīng)急體制的構(gòu)建應(yīng)包括三個方面：即危機(jī)爆發(fā)前的預(yù)警，危機(jī)管理的知識系統(tǒng)和信息系統(tǒng)的建設(shè)和危機(jī)管理的計(jì)劃系統(tǒng)建設(shè)，在此基礎(chǔ)上建立危機(jī)管理的預(yù)警系統(tǒng)，提高對危機(jī)的預(yù)見;危機(jī)爆發(fā)后的應(yīng)對措施，建立危機(jī)管理的指揮系統(tǒng)，專門的反危機(jī)基金儲備，危機(jī)管理的監(jiān)測系統(tǒng);危機(jī)結(jié)束后的考評系統(tǒng)，建立危機(jī)評估系統(tǒng)，危機(jī)復(fù)原系統(tǒng)，危機(jī)管理學(xué)習(xí)、創(chuàng)新系統(tǒng)。
第六，必須有預(yù)見切合實(shí)際的做好突發(fā)性公共事件中政府的應(yīng)急投入
突發(fā)公共事件的應(yīng)急投入，特別是公共衛(wèi)生體制的完善和危機(jī)管理體系建設(shè)的投資周期長、投入總量大，建成后只是在特定的環(huán)境下才能發(fā)揮作用，因此在公共資源配置上往往不能作為優(yōu)先發(fā)展的目標(biāo)。但考慮到在無準(zhǔn)備情況下一旦危機(jī)爆發(fā)后的成本，這樣的投入還是應(yīng)事先安排更為經(jīng)濟(jì)。更為重要的是，提前應(yīng)對所體現(xiàn)出的體制優(yōu)越性，政府信任度、國際影響力等都將是無法用數(shù)字來計(jì)算的。我國正處在轉(zhuǎn)軌中的發(fā)展中國家，傾一國財力去建立一個像美國一樣的應(yīng)急機(jī)制顯然又是不可取的，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)的社會發(fā)展和公共事務(wù)管理水平才是比較適宜、相對最佳的途徑，因此，盡管應(yīng)急機(jī)制的建設(shè)十分必要，但建設(shè)的速度、程度又必須切合實(shí)際，量力而行。
第七，必須不斷完善突發(fā)性公共事件中政府的應(yīng)急能力和方案
抗擊SARS是一場沒有硝煙的戰(zhàn)爭。從突如其來的遭遇戰(zhàn)到戰(zhàn)線拉長與病魔對峙的陣地戰(zhàn)，還有接下來的持久戰(zhàn)，都顯示出這場“戰(zhàn)爭”的艱巨、復(fù)雜和規(guī)模之深之大。對突發(fā)性公共事件的解決和管理來源于運(yùn)行高效、配合緊密的危機(jī)管理機(jī)制，這一機(jī)制的構(gòu)成包括有效的行政運(yùn)行體制，資源充實(shí)的醫(yī)療體系以及多元化的信息系統(tǒng)。美國建設(shè)這一應(yīng)急機(jī)制花費(fèi)了近30年的時間，我們可能需要更長的過程。這就要求我國各級政府必須發(fā)揮主觀能動性，增強(qiáng)信心，不斷挖掘潛力，在實(shí)踐中不斷完善突發(fā)公共事件中政府的應(yīng)急能力和方案，盡快建立適應(yīng)新形勢下的應(yīng)急運(yùn)行體制。
(咸陽市秦都區(qū)應(yīng)急辦主任王宗權(quán))
