2011年12月，日本政府在系統(tǒng)總結(jié)和評估東日本大地震的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，重新修訂了應(yīng)急預(yù)案，以進(jìn)一步增強(qiáng)其科學(xué)性、針對性和實(shí)用性。

注重應(yīng)急預(yù)案的制度性設(shè)計(jì)

日本政府注重強(qiáng)化應(yīng)急預(yù)案的制度性設(shè)計(jì)，構(gòu)建了系統(tǒng)連貫、規(guī)范明晰、相互銜接的預(yù)案體系。日本政府把防災(zāi)計(jì)劃(應(yīng)急預(yù)案)分為三類：一是防災(zāi)基本計(jì)劃，作為政府應(yīng)急管理工作的重要基礎(chǔ)，防災(zāi)基本計(jì)劃是全國應(yīng)急管理領(lǐng)域的最高層計(jì)劃，依據(jù)《災(zāi)害對策基本法》，由政府應(yīng)急管理的最高機(jī)構(gòu)中央防災(zāi)會議制定;二是防災(zāi)業(yè)務(wù)計(jì)劃，防災(zāi)業(yè)務(wù)計(jì)劃是根據(jù)防災(zāi)基本計(jì)劃，由指定的行政機(jī)構(gòu)及指定的公共機(jī)構(gòu)制定的計(jì)劃;三是地區(qū)防災(zāi)計(jì)劃，地區(qū)防災(zāi)計(jì)劃是根據(jù)防災(zāi)基本計(jì)劃，由都道府縣及市町村的防災(zāi)會議結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況制定的防災(zāi)計(jì)劃。

防災(zāi)基本計(jì)劃是結(jié)合現(xiàn)有的應(yīng)急管理體制、推進(jìn)應(yīng)急管理事業(yè)、實(shí)現(xiàn)妥善和迅速的災(zāi)害恢復(fù)等方面工作而制定的計(jì)劃。1995年神戶大地震后，日本政府總結(jié)其教訓(xùn)，在防災(zāi)基本計(jì)劃中明確規(guī)定了中央政府、地方政府等組織的責(zé)任和義務(wù)，并針對不同種類的災(zāi)害，在預(yù)防、響應(yīng)、恢復(fù)和復(fù)興的各個階段，闡明了規(guī)范清晰、易于落實(shí)的災(zāi)害對策。新修訂完成的防災(zāi)基本計(jì)劃的框架主要包括：總則、震災(zāi)對策篇、海嘯災(zāi)害對策篇、風(fēng)災(zāi)和水災(zāi)對策篇、火山災(zāi)害對策篇、雪災(zāi)對策篇、海上災(zāi)害對策篇、航空事故對策篇、鐵路事故對策篇、道路事故對策篇、核事故對策篇、危險(xiǎn)物等災(zāi)害對策篇、大規(guī)?；馂?zāi)對策篇、森林火災(zāi)對策篇、其他災(zāi)害對策篇、防災(zāi)業(yè)務(wù)計(jì)劃與地區(qū)防災(zāi)計(jì)劃中的重要事項(xiàng)等部分。

中央防災(zāi)會議在制定防災(zāi)基本計(jì)劃的同時(shí)，每年要結(jié)合應(yīng)急管理領(lǐng)域的相關(guān)科研成果、已發(fā)生的災(zāi)害及改進(jìn)應(yīng)對效果的對策等情況，對防災(zāi)基本計(jì)劃進(jìn)行研討，并對其進(jìn)行必要修改。中央防災(zāi)會議根據(jù)相關(guān)規(guī)定，制定基本計(jì)劃或?qū)ζ溥M(jìn)行修改時(shí)，要迅速將該情況向首相報(bào)告，并且要在通知指定行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人、都道府縣知事及指定公共機(jī)構(gòu)的同時(shí)，必須將有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行公布。此外，日本政府注意各預(yù)案間、預(yù)案和規(guī)劃之間的相互銜接。《災(zāi)害對策基本法》規(guī)定，制定行政機(jī)關(guān)的首長在制定防災(zāi)業(yè)務(wù)計(jì)劃并實(shí)施時(shí)，要考慮與其他指定行政機(jī)關(guān)的首長制定的防災(zāi)業(yè)務(wù)計(jì)劃進(jìn)行相互調(diào)整，同心協(xié)力地、有機(jī)地制定防災(zāi)業(yè)務(wù)計(jì)劃，并努力實(shí)施。同時(shí)，《災(zāi)害對策基本法》還規(guī)定，都道府縣地區(qū)防災(zāi)計(jì)劃不得與地區(qū)防災(zāi)業(yè)務(wù)規(guī)劃(類似應(yīng)急規(guī)劃)有所抵觸，并促進(jìn)兩者在實(shí)際工作中能夠有效銜接。

以風(fēng)險(xiǎn)分析和評估為前提

日本政府把風(fēng)險(xiǎn)分析與評估作為增強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案針對性和實(shí)用性的基本方法。1995年神戶大地震后，日本政府把風(fēng)險(xiǎn)分析與評估作為整個應(yīng)急準(zhǔn)備工作的前提。在剛剛修訂完成的防災(zāi)基本計(jì)劃中，日本中央政府經(jīng)過重新評估，將海嘯災(zāi)害列為第二位的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)(僅次于地震災(zāi)害)。實(shí)際上，早在東日本大地震發(fā)生之前，日本中央政府經(jīng)過系統(tǒng)性評估認(rèn)為，最可能發(fā)生的大地震包括東海地震、東南海地震、南海地震、日本海溝千島海溝周邊海溝型地震、首都直下型地震以及中部地區(qū)、近畿地區(qū)直下型地震。為此，2003年以來每年在首相官邸舉行所有內(nèi)閣大臣參加的巨災(zāi)應(yīng)急預(yù)案測試演練，假定的場景是東海、東南海、南海三場地震同時(shí)發(fā)生，造成25000人死亡(其中海嘯死亡9100人)，毀壞建筑55萬棟場景，從而為東日本大地震的應(yīng)對工作打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。當(dāng)前，日本政府仍在加強(qiáng)對東日本大地震后南海、東南海地震的風(fēng)險(xiǎn)分析與評估，以加強(qiáng)應(yīng)急準(zhǔn)備。

由于經(jīng)過科學(xué)縝密的風(fēng)險(xiǎn)分析與評估，日本中央和地方政府的防災(zāi)業(yè)務(wù)計(jì)劃中對某一特定時(shí)段，區(qū)域內(nèi)可能發(fā)生的自然災(zāi)害都有非常具體的推算，如人員被害情況、死亡、重傷、輕傷、建筑物損壞情況、全毀、半毀、火災(zāi)情況、需要避難人數(shù)等內(nèi)容，其統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)甚至精確到個位，因此，就可以極具針對性地制定對策措施。舉例來說，中央防災(zāi)會議對東京都地區(qū)可能發(fā)生的18種地震造成的損害分析和評估后認(rèn)為，在發(fā)生8級地震之前將發(fā)生數(shù)次7級“首都直下型地震”?；诖?，在包括內(nèi)閣官房、消防廳等所有的中央政府機(jī)構(gòu)的本部門的防災(zāi)業(yè)務(wù)計(jì)劃中，統(tǒng)一設(shè)定的場景是晚 6時(shí)，東京都發(fā)生的直下型M7.3級地震，其中死亡人數(shù)約為11000人，全部倒塌的建筑物約為85萬棟，經(jīng)濟(jì)損失約為112兆日元。然后，根據(jù)該情況擬定本部門的應(yīng)對措施。

融入“業(yè)務(wù)持續(xù)性管理”理念

日本政府把“業(yè)務(wù)持續(xù)性管理”(BusinessContinuityManagement，簡稱BCM)理念引入防災(zāi)業(yè)務(wù)計(jì)劃制定中，是近年來政府應(yīng)急管理工作的重要創(chuàng)新。“業(yè)務(wù)持續(xù)性管理”作為一種重要理念，最早來自于歐美國家企業(yè)經(jīng)營管理的實(shí)踐，主要關(guān)注在信息技術(shù)條件下，如何使現(xiàn)代企業(yè)在災(zāi)害發(fā)生時(shí)能夠保障業(yè)務(wù)的持續(xù)運(yùn)行。業(yè)務(wù)持續(xù)計(jì)劃(BCP)是通過事先分析組織潛在的各類威脅，進(jìn)而制定和實(shí)施一系列備災(zāi)措施，確保組織在巨災(zāi)應(yīng)對中能夠迅速恢復(fù)關(guān)鍵業(yè)務(wù)，從而保障組織整體業(yè)務(wù)的持續(xù)性運(yùn)作。簡單來說，業(yè)務(wù)持續(xù)計(jì)劃是在傳統(tǒng)防災(zāi)對策的基礎(chǔ)上，分析和研究災(zāi)害發(fā)生時(shí)“應(yīng)該優(yōu)先恢復(fù)哪些關(guān)鍵業(yè)務(wù)”的措施，系統(tǒng)評估這些關(guān)鍵業(yè)務(wù)“在多長時(shí)間內(nèi)可以恢復(fù)到什么程度”，并以此來制定對策的具體內(nèi)容(如災(zāi)害對象的特別認(rèn)定、影響度的評價(jià)、重要業(yè)務(wù)受災(zāi)的估測、具體措施等)。

日本政府認(rèn)為，發(fā)生地震等巨災(zāi)時(shí)，如果政府的關(guān)鍵活動停滯，不僅對各政府自身造成影響，而且會影響到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會生活，甚至可能產(chǎn)生其他外溢效應(yīng)。為此，將“業(yè)務(wù)持續(xù)性管理”理念應(yīng)用于政府防災(zāi)業(yè)務(wù)計(jì)劃中，力爭在發(fā)生災(zāi)害時(shí)使政府的關(guān)鍵業(yè)務(wù)活動持續(xù)進(jìn)行，以確保日本的政府本身、全社會的穩(wěn)定，并使政府工作在最短時(shí)間內(nèi)恢復(fù)。截至2010年6月，日本政府的各省廳和都道府縣所有的防災(zāi)業(yè)務(wù)計(jì)劃中，都吸納了業(yè)務(wù)持續(xù)性管理的理念，加強(qiáng)了指揮、交通、通信等關(guān)鍵部門和重要基礎(chǔ)設(shè)施的抗災(zāi)抗毀能力，以促進(jìn)地震、海嘯等重特大突發(fā)事件情況下，本部門的關(guān)鍵業(yè)務(wù)能夠持續(xù)、有序開展。另外，日本政府還積極向全社會傳播該理念。2005年8月1日，日本中央防災(zāi)會議下屬的“運(yùn)用民間和市場的力量提高防災(zāi)能力專門調(diào)查組”以及“企業(yè)評價(jià)與業(yè)務(wù)持續(xù)工作組”針對災(zāi)害(特別是地震)對企業(yè)的影響，制定了《事業(yè)繼續(xù)指導(dǎo)方針第一版》。2009年2月，日本政府又進(jìn)行了修訂，進(jìn)一步規(guī)范了確保業(yè)務(wù)持續(xù)性的標(biāo)準(zhǔn)工作程序和方法。