二 長期以來，我國在應(yīng)急管理中運(yùn)用“突擊式”的政府動員方式，高效地應(yīng)對處置了一些突發(fā)公共事件。不過本文以為，從本質(zhì)上看，政府動員是一種壓力下的政治動員，是以“單位制”為基礎(chǔ)的。即政府按照行政隸屬關(guān)系控制著不同級別的單位，單位又控制著自己所管轄的個人，通過這種途徑，政府可以調(diào)動各種人力、物力和財力資源。但是，今天“單位制”已經(jīng)走向解體。人已經(jīng)從“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;社會人”，我們需要以社會動員來取代政府動員。因?yàn)?，單純依賴政府進(jìn)行應(yīng)急管理存在著很大的弊端：一是政府垂直等級體制使得管理層次眾多，突發(fā)公共事件信息自下而上傳遞，應(yīng)急處置決策自上而下執(zhí)行，不僅效率低下，而且容易產(chǎn)生扭曲;二是政府的應(yīng)急管理往往不計(jì)代價，采取“牛刀殺雞”的模式，經(jīng)常為應(yīng)急而中止社會常態(tài)運(yùn)行，成本高昂;三是自上而下的命令主義特征明顯，公眾接受、認(rèn)可需要一個過程，一旦應(yīng)急管理出現(xiàn)失誤，容易引發(fā)群體性事件;四是政府管理缺少柔性，試錯成本太高，創(chuàng)新沖動與能力不足，不能靈活地應(yīng)對處置突發(fā)事件。所以，要加強(qiáng)應(yīng)急管理的社會動員，鼓勵市場、非政府組織和普通公民等各種力量參與應(yīng)急管理，以提高應(yīng)急管理的效率，降低應(yīng)急管理的成本，增強(qiáng)應(yīng)急管理的靈活性。
不僅如此，還應(yīng)該看到，社會動員有助于解決政府應(yīng)急管理工作中存在的三個突出問題：
第一，危機(jī)意識教育匱乏問題。長期以來，我國社會公眾公共安全意識淡薄，在突發(fā)公共事件中避險逃生的知識匱乏、技能薄弱。從2009年《中國城市居民危機(jī)意識網(wǎng)絡(luò)調(diào)查報告》的相關(guān)數(shù)據(jù)及分析可以看出：85.8%的調(diào)查對象認(rèn)為目前中國公民的突發(fā)公共事件應(yīng)對能力低下，不能適應(yīng)應(yīng)對各類突發(fā)公共事件的需求;81.2%的人認(rèn)為中國公民對突發(fā)公共事件重視不足。危機(jī)意識淡薄。這主要出于兩個原因：一方面是主觀原因，即公民存有僥幸心理，認(rèn)為突發(fā)公共事件的發(fā)生概率低，所以不在乎;另一方面是客觀原因，即公民所處環(huán)境的文化習(xí)俗、經(jīng)濟(jì)水平和危機(jī)教育水平有關(guān)。特別是中國公民缺乏實(shí)際的突發(fā)公共事件應(yīng)對和救助經(jīng)驗(yàn)。沒有參與過突發(fā)公共事件發(fā)生現(xiàn)場搶救工作的被調(diào)查者超過了84%.本文以為，實(shí)際經(jīng)驗(yàn)的缺乏不能簡單歸結(jié)于公民本身，這既與突發(fā)公共事件的發(fā)生頻率和地點(diǎn)緊密相關(guān)，又與政府為公民提供模擬突發(fā)公共事件應(yīng)對處置演習(xí)的機(jī)會和動員公民實(shí)地參與應(yīng)急處置工作密不可分。
第二，防范機(jī)制缺乏問題。應(yīng)急管理的最高境界就是使突發(fā)事件消弭于未發(fā)之際。世界許多國家政府在應(yīng)急管理過程之中都突出應(yīng)急管理的“減緩”與“準(zhǔn)備”功能，力爭使突發(fā)公共事件消滅在萌芽狀態(tài)。而以往的政府應(yīng)急管理在某種程度上存在著“重救輕防”和“包攬一切”的傾向，缺乏健全的防范制度和全社會動員機(jī)制。而包攬一切的政府實(shí)際上自身能力十分有限，如果不進(jìn)行社會動員，在頻發(fā)的突發(fā)公共事件面前，往往會陷入應(yīng)接不暇、應(yīng)對無力的境地。
第三，組織協(xié)調(diào)性提高問題。由于我國行政體制的特點(diǎn)，政府管理部門行業(yè)分割、條塊分割現(xiàn)象嚴(yán)重，職責(zé)界定不清，應(yīng)急資源整合能力與協(xié)調(diào)處置能力需要進(jìn)一步的提高。而加強(qiáng)應(yīng)急管理的社會動員，可以建立網(wǎng)絡(luò)狀的應(yīng)急社會動員體系，加強(qiáng)應(yīng)急協(xié)調(diào)能力，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急隊(duì)伍、資源的跨部門整合，促進(jìn)應(yīng)急管理整體水平的提升。
動員是應(yīng)急管理不可缺少的內(nèi)容，是應(yīng)急管理的基礎(chǔ)性工作。說到底，應(yīng)急管理不同于正常公共管理的一個重要區(qū)別就在于，突發(fā)公共事件情況下不能僅憑行政系統(tǒng)力量來處理社會公共事務(wù)，而需要調(diào)動起社會各方面資源參與。
