三 在社會動員的組織中，政府無疑起著關(guān)鍵性的作用。但社會動員并非只是政府的事，社會和其他組織也可以在這方面發(fā)揮各自的作用。各種社會組織與企事業(yè)單位乃至個人，在社會動員方面都大有用武之地，有時他們的活動甚至具有政府社會動員不可替代的作用。

第一，過于依靠政治動員代價很高、可持續(xù)性差。當動員超出行政系統(tǒng)范圍而成為對全社會的政治動員之后，整個政治體系都被動員起來，而且由于傳統(tǒng)政治動員慣性的影響，以及當代中國政治系統(tǒng)對于經(jīng)濟系統(tǒng)、社會系統(tǒng)的優(yōu)勢地位，一旦政治體系被動員起來，整個經(jīng)濟系統(tǒng)、社會系統(tǒng)被納入政治動員軌道，經(jīng)濟生活、社會生活的正常秩序被打破。雖然在一定意義上說，這是突發(fā)公共事件情況下不得不付出的代價，但是當政治動員成為唯一動員方式時，應(yīng)急管理對政治動員的力度、效率都有更高的要求，從而以政治方式對經(jīng)濟系統(tǒng)、社會系統(tǒng)的動員力度也會大大加強，并由此而導(dǎo)致依靠多種動員方式協(xié)調(diào)配合本可避免的過高代價。此外，我們還應(yīng)該注意到，當突發(fā)公共事件頻率比較小時，面對突發(fā)公共事件進行政治動員效率往往比較高;但如果突發(fā)公共事件頻繁發(fā)生，而且每次危機都以政治動員方式來應(yīng)對，社會和公眾對政治動員可能變得比較麻木，動員的效率會遞減。而問題恰恰是現(xiàn)代社會突發(fā)公共事件發(fā)生的頻度在不斷加強，因此面對不斷發(fā)生的突發(fā)公共事件，我們必須改變單純依靠政治動員的突發(fā)公共事件應(yīng)對方式，而轉(zhuǎn)向多元化的動員。

第二，政治動員的方式、手段比較激烈。在政治動員的強大政治壓力下，難免出現(xiàn)極端化行為。政治動員是以整個政治體系的能量與權(quán)力為支撐的，容易產(chǎn)生“危機壓倒一切”、“為應(yīng)對危機可以不惜一切代價”的認識，在這一認識指導(dǎo)下，很可能產(chǎn)生為了控制突發(fā)公共事件而不管其他的極端行為，本文以為，這種應(yīng)急管理方式將對社會造成巨大乃至長遠的傷害。

第三，政治動員往往是以非制度化的、群眾性運動方式進行的，對國家的法治化進程會有消極影響。面對突發(fā)公共事件，我們的政治動員往往強調(diào)人海戰(zhàn)術(shù)、全民動員、群眾運動，這對于戰(zhàn)勝單一型突發(fā)公共事件可能在短期內(nèi)效果不錯，但在目前復(fù)合型突發(fā)公共事件日益增多的情況下，運動式的應(yīng)急處置效果已很難得到保證了。突發(fā)公共事件情況下賦予政府以緊急權(quán)力是必要的，但這些權(quán)力也應(yīng)該有邊界，應(yīng)該有程序制約。如果過于依賴政治動員，強大的動員壓力往往會使基層管理者忽視、突破法律和制度規(guī)定而采取措施，這會削弱法律和制度的規(guī)范權(quán)威，對整個政治體系長遠的制度化建設(shè)和法治化建設(shè)有不可忽視的消極影響。需要說明的是，這里分析政治動員的消極后果，不是要從根本上否定政治動員，而是說應(yīng)急管理單純依賴政治動員是不夠的。應(yīng)急管理的動員有多種途徑與方式，單純依靠某一種對控制和戰(zhàn)勝突發(fā)公共事件其實并不利。

本文認為，在傳統(tǒng)的強國家弱社會的情況下，社會發(fā)育很不成熟，當然也就不能承擔起突發(fā)公共事件應(yīng)急處置的動員職責(zé)，應(yīng)急管理不得不單純依靠政治動員。但是改革開放的不斷發(fā)展，使國家與社會的關(guān)系發(fā)生了深刻變化，傳統(tǒng)的強國家弱社會的情況發(fā)生了很大改變，社會發(fā)育度不斷提高，并逐漸走向成熟，社會的自主與自治能力也不斷提高。而且，隨著政治文明的進步，社會主義民主政治不斷發(fā)展，公民權(quán)利意識、民主意識、法治意識不斷張揚，這也促使政治動員在行使政治權(quán)力時要在法律所規(guī)定和許可的范圍內(nèi)進行，不得任意限制社會組織和個人的權(quán)利與自由，由此也使得政治動員的能力、范圍受到一定制約，政治動員也有了不能企及和介入的領(lǐng)域了。政治動員不能承擔或難以承擔好的職責(zé)，可以也應(yīng)該由社會自主動員來分擔。在這一背景下，面對突發(fā)公共事件，社會已不僅僅是被動的動員對象了，而是能夠積極主動地參與應(yīng)急管理，非政府組織、非營利組織、社區(qū)、社會單位等已經(jīng)能夠自主、高效地進行動員了。而在城市突發(fā)公共事件應(yīng)急處置中，政府承擔著核心力量和主導(dǎo)作用，社會力量起著配合、協(xié)助、補充和參與的作用。城市政府可以通過政策引導(dǎo)、經(jīng)費資助、規(guī)范指導(dǎo)等多種途徑使社會自主力量逐步規(guī)范和發(fā)展壯大，使之成為城市政府突發(fā)公共事件應(yīng)對力量與資源的重要補充。