【摘要】非常規(guī)突發(fā)事件破壞性大、不確定性高，在應(yīng)急處置中，傳統(tǒng)應(yīng)急預(yù)案缺乏必要的靈活性和適應(yīng)性。針對(duì)這一問(wèn)題，本文提出應(yīng)對(duì)任務(wù)規(guī)劃體系基本框架，從通用任務(wù)、領(lǐng)域任務(wù)以及意外任務(wù)三方面構(gòu)建應(yīng)急響應(yīng)任務(wù)的總體布局，并在縱向描述三類(lèi)任務(wù)基本功能的基礎(chǔ)上，解析三類(lèi)任務(wù)的區(qū)別與聯(lián)系，確保應(yīng)急預(yù)案與應(yīng)對(duì)實(shí)踐之間的適應(yīng)性，為完善我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)策略提供借鑒和參考。

近年來(lái)，隨著非典、南方雨雪冰凍、汶川大地震等突發(fā)事件不斷發(fā)生，我國(guó)加強(qiáng)了應(yīng)急管理體系建設(shè)，逐漸從“重救助，輕預(yù)防”向“預(yù)防為主，防御與救助相結(jié)合”轉(zhuǎn)變，應(yīng)急預(yù)案體系也因此有了較大發(fā)展，初步形成了國(guó)家、省、市、縣四級(jí)應(yīng)急預(yù)案體系。我國(guó)政府頒發(fā)并實(shí)施了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，但與美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)缺乏標(biāo)準(zhǔn)化的通用模版，缺乏應(yīng)急預(yù)案指導(dǎo)性文件，無(wú)論從理論研究、管理實(shí)踐還是應(yīng)對(duì)任務(wù)等方面都存在著一定的差距，部分預(yù)案還停留在準(zhǔn)則性論述上，實(shí)際任務(wù)流程不明確，缺乏可操作性，應(yīng)急預(yù)案的靈活性有待提高。

當(dāng)突發(fā)事件超出了應(yīng)急預(yù)案的預(yù)期情景，在實(shí)際應(yīng)急響應(yīng)中則可能無(wú)法按照事前描述的步驟按部就班地進(jìn)行實(shí)施。在此情況下，本文提出了應(yīng)對(duì)任務(wù)規(guī)劃體系基本框架，從通用任務(wù)、領(lǐng)域任務(wù)以及意外任務(wù)三方面構(gòu)建應(yīng)急響應(yīng)任務(wù)的總體布局，通過(guò)應(yīng)對(duì)任務(wù)規(guī)劃來(lái)調(diào)整應(yīng)急預(yù)案，保障應(yīng)急預(yù)案與應(yīng)對(duì)實(shí)踐之間的適應(yīng)性，從而提升應(yīng)急預(yù)案的靈活性與實(shí)用性。

一、應(yīng)急任務(wù)規(guī)劃體系研究的必要性

(一)應(yīng)急響應(yīng)過(guò)于依賴(lài)缺乏靈活性的應(yīng)急預(yù)案

依據(jù)傳統(tǒng)觀點(diǎn)，成功的應(yīng)急預(yù)案是能夠在事前預(yù)測(cè)出所有的突發(fā)事件狀況，使預(yù)案按照事先編制的步驟進(jìn)行實(shí)施。但從國(guó)內(nèi)外大量文獻(xiàn)及應(yīng)急響應(yīng)的實(shí)際情況來(lái)看，大多數(shù)預(yù)案在實(shí)際應(yīng)急響應(yīng)過(guò)程僅有少部分或沒(méi)有被真正使用，甚至有些預(yù)案與實(shí)際情況是相悖的。在應(yīng)急預(yù)案編制的過(guò)程中，只是按照常規(guī)情景來(lái)制定預(yù)案，缺乏意外應(yīng)對(duì)任務(wù)的規(guī)劃。當(dāng)突發(fā)事件導(dǎo)致的復(fù)雜情景超出原應(yīng)急預(yù)案的范圍時(shí)，應(yīng)急決策者可能過(guò)于依賴(lài)現(xiàn)有預(yù)案，仍在原有方案中尋求響應(yīng)辦法，這無(wú)疑阻礙了應(yīng)急響應(yīng)活動(dòng)的有效開(kāi)展。由此可見(jiàn)，在突發(fā)狀況下如何重新調(diào)整與組合現(xiàn)有預(yù)案來(lái)應(yīng)對(duì)當(dāng)前復(fù)雜情景，或如何提高應(yīng)急預(yù)案的靈活性，這一點(diǎn)顯得尤為重要。

(二)應(yīng)急任務(wù)規(guī)劃體系能夠有效提高應(yīng)急預(yù)案的靈活性

突發(fā)事件的不可預(yù)測(cè)性與不確定性必然會(huì)伴隨突發(fā)事件本身存在，導(dǎo)致應(yīng)急預(yù)案的預(yù)期情景與應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)之間的差距必然存在，雖然國(guó)內(nèi)外學(xué)者大都指出應(yīng)急預(yù)案體系實(shí)用性差，但沒(méi)有給出提高實(shí)用性的具體方案和流程。本文通過(guò)探討構(gòu)建應(yīng)對(duì)任務(wù)體系來(lái)彌補(bǔ)應(yīng)急預(yù)案缺乏靈活性的不足，且能夠在應(yīng)對(duì)過(guò)程中不斷地被重新調(diào)整和組合以適應(yīng)多種突發(fā)狀況。當(dāng)面臨經(jīng)驗(yàn)缺失、資源不足、時(shí)間緊迫、信息不完備等極端狀況時(shí)，應(yīng)急預(yù)案不能生搬硬套地進(jìn)行實(shí)施，此時(shí)通過(guò)應(yīng)急任務(wù)規(guī)劃體系，能夠有效協(xié)助決策者針對(duì)這種超越以往經(jīng)驗(yàn)的突發(fā)事件進(jìn)行應(yīng)急響應(yīng)。若將應(yīng)急預(yù)案體系看成是應(yīng)急響應(yīng)的剛性部分，是從宏觀上指導(dǎo)響應(yīng)流程，則應(yīng)對(duì)任務(wù)規(guī)劃體系可看成是應(yīng)急響應(yīng)的柔性部分，使突發(fā)事件的應(yīng)急響應(yīng)擁有足夠的調(diào)整空間和靈活性。

二、國(guó)內(nèi)外應(yīng)急預(yù)案研究與應(yīng)用現(xiàn)狀

(一)國(guó)外應(yīng)急預(yù)案體系——以美國(guó)為例

美國(guó)擁有相對(duì)完善的應(yīng)急預(yù)案體系，其具有多層次、多領(lǐng)域、動(dòng)態(tài)化管理的特點(diǎn)，注重縱向援助與橫向合作，常態(tài)與非常態(tài)相結(jié)合。美國(guó)有聯(lián)邦、州、部落、地方、社區(qū)5個(gè)層次的縱向應(yīng)急部門(mén)，并通過(guò)各級(jí)部門(mén)簽訂的應(yīng)急援助協(xié)議來(lái)支持跨區(qū)域的橫向應(yīng)急合作。由美國(guó)國(guó)土安全部發(fā)布的國(guó)家突發(fā)事件管理系統(tǒng)(NIMS)、國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備指南(NPG)、國(guó)家應(yīng)急響應(yīng)框架(NRF)三類(lèi)應(yīng)急核心文件互為支撐，NRF描述國(guó)家應(yīng)急響應(yīng)原則、責(zé)任和結(jié)構(gòu)，NIMS建立了一個(gè)系統(tǒng)的方法來(lái)管理全國(guó)范圍內(nèi)的突發(fā)事件，NPG為當(dāng)?shù)?、部落、州、?lián)邦和私人部門(mén)的應(yīng)急伙伴提供關(guān)鍵任務(wù)和行動(dòng)的參考資料，為應(yīng)急預(yù)案的編制與管理提供一個(gè)規(guī)范化環(huán)境。美國(guó)國(guó)土安全部(DHS)也提出了突發(fā)事件的應(yīng)急管理工具：威脅分析/國(guó)家規(guī)劃腳本、任務(wù)區(qū)域分析/國(guó)土安全分類(lèi)、執(zhí)行任務(wù)分析/通用任務(wù)列表、能力開(kāi)發(fā)/目標(biāo)能力列表。此外，美國(guó)政府對(duì)應(yīng)急預(yù)案的編制和運(yùn)作采用動(dòng)態(tài)化的管理模式，在已有突發(fā)事件案例庫(kù)的基礎(chǔ)上，定期頒布《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》，分析美國(guó)突發(fā)事件潛在威脅和不利因素，評(píng)估美國(guó)的應(yīng)急響應(yīng)能力，使應(yīng)急預(yù)案得到及時(shí)修訂，并通過(guò)應(yīng)急演練，不斷更新應(yīng)急預(yù)案體系，以保證最大限度地降低突發(fā)事件所造成的損失和破壞。

(二)我國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系

1.我國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系架構(gòu)

我國(guó)已建立了國(guó)家總體、國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)、國(guó)家部門(mén)、地方總體、地方專(zhuān)項(xiàng)、地方部門(mén)等多種應(yīng)急預(yù)案，初步形成了國(guó)家、省、市、縣四級(jí)應(yīng)急預(yù)案體系，還涵蓋了企業(yè)單位和大型會(huì)展活動(dòng)等方面的應(yīng)急預(yù)案。目前由國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，是應(yīng)對(duì)特別重大突發(fā)事件的法規(guī)性文件，其他28件專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案以及86件部門(mén)預(yù)案也是由國(guó)務(wù)院和相關(guān)部門(mén)針對(duì)特定類(lèi)型突發(fā)事件進(jìn)行編制的。而地方應(yīng)急預(yù)案是由省、市、縣政府等根據(jù)各地具體情況，按照分級(jí)管理原則進(jìn)行編制的。

2.我國(guó)預(yù)案的應(yīng)用現(xiàn)狀

應(yīng)急預(yù)案的一般定義是，事先為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件編制的應(yīng)急響應(yīng)活動(dòng)方案，是為救援活動(dòng)迅速有效地開(kāi)展，最大限度地降低各方面損失，對(duì)救援隊(duì)伍、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、應(yīng)急資源儲(chǔ)備等方面做出的實(shí)際計(jì)劃。應(yīng)急規(guī)劃與應(yīng)急準(zhǔn)備密切相關(guān)，要不斷增強(qiáng)應(yīng)急能力發(fā)展與應(yīng)急預(yù)案編制、實(shí)施，更應(yīng)注意預(yù)案的實(shí)際效用。要提高我國(guó)預(yù)案的戰(zhàn)略性、前瞻性、致用性。預(yù)案的實(shí)施不是機(jī)械地一步步完成具體步驟，而是如何能較好地預(yù)防事故發(fā)生和控制事態(tài)發(fā)展?？刹僮餍愿叩念A(yù)案制定步驟和可操作性預(yù)案應(yīng)包含的內(nèi)容，根據(jù)網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃的形式來(lái)描述可操作性應(yīng)急預(yù)案的應(yīng)對(duì)過(guò)程。目前，我國(guó)已有部分學(xué)者對(duì)應(yīng)急預(yù)案的靈活性進(jìn)行研究，但一般都將這種靈活性嵌套在預(yù)案體系中，以預(yù)案本身為載體，通過(guò)對(duì)應(yīng)急預(yù)案中各要素靈活調(diào)整和重新組合，使其能為應(yīng)急決策者提供更加全面的應(yīng)急指導(dǎo)。

雖然目前我國(guó)已形成了相對(duì)完善的應(yīng)急預(yù)案體系，但與美國(guó)等其他發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)尚未建立面向突發(fā)事件應(yīng)對(duì)任務(wù)的全過(guò)程動(dòng)態(tài)管理體系。各級(jí)政府對(duì)應(yīng)急預(yù)案的編制大都參照上級(jí)同類(lèi)預(yù)案，沒(méi)有針對(duì)某種特定環(huán)境來(lái)細(xì)化應(yīng)急預(yù)案，存在內(nèi)容籠統(tǒng)、可操作性差、執(zhí)行性弱等缺陷。另一方面，應(yīng)急預(yù)案體系整體協(xié)調(diào)性差，各類(lèi)預(yù)案之間缺乏協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，不能有效地銜接與匹配;各級(jí)政府部門(mén)、地方政府與企業(yè)、個(gè)人之間難以協(xié)調(diào)共同應(yīng)對(duì)突發(fā)事件?，F(xiàn)有預(yù)案較少考慮時(shí)間緊迫、資源稀缺、信息不完備等極端約束條件對(duì)應(yīng)急響應(yīng)的影響。