其次，行政與技術(shù)相分責(zé)。德國應(yīng)急救援的指揮權(quán)由縣/市政府承擔(dān)，具體而言是其最高行政領(lǐng)導(dǎo)人，即縣長或市長。由于縣長/市長均為選舉產(chǎn)生，有一定任期，他們中的大部分人對于應(yīng)急救援都缺乏實際經(jīng)驗。為彌補這種不足、提升應(yīng)急救援效率，德國對屬地行政領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一下的應(yīng)急救援指揮部進(jìn)行了責(zé)任劃分，即把指揮責(zé)任劃分為行政責(zé)任和救援操作責(zé)任，并形成兩個類型的指揮部：行政指揮部和戰(zhàn)術(shù)指揮部。圖1詮釋了德國應(yīng)急指揮部的通用結(jié)構(gòu)。其中，縣長/市長擁有應(yīng)急救援指揮的最終決策權(quán)，并承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任;行政指揮部由縣/市政府的行政職能部門構(gòu)成，由縣長/市長或縣長/市長指定的人員擔(dān)任指揮長;戰(zhàn)術(shù)指揮部由消防、THW、醫(yī)療救護(hù)機構(gòu)等組織組成，一般由當(dāng)?shù)叵乐笓]人員(如消防隊長)擔(dān)任指揮長。行政指揮部只有在災(zāi)害較大、需要有關(guān)職能部門提供行政支持的情況下才設(shè)立。常規(guī)性的救援則僅成立戰(zhàn)術(shù)指揮部。當(dāng)行面臨較大災(zāi)害時，行政指揮部和戰(zhàn)術(shù)指揮部各司其職，前者負(fù)責(zé)應(yīng)急救援所需的各種保障工作，決定與救援有關(guān)的行政事務(wù);后者開展具體救援并對救援中的操作性問題負(fù)責(zé)。一般情況下，縣長/市長或行政指揮部不會干預(yù)戰(zhàn)術(shù)指揮部的決策方案。但由于縣長/市長擁有最終決策權(quán)，不排除其推翻或干預(yù)戰(zhàn)術(shù)指揮部決策的可能。在此種情況下，縣長/市長對于操作性決策負(fù)責(zé)，而戰(zhàn)術(shù)指揮部則成為縣長/市長的技術(shù)支持機構(gòu)，不承擔(dān)決策責(zé)任。

再次，內(nèi)部與外部相協(xié)調(diào)。行政指揮部和戰(zhàn)術(shù)指揮部之間互不隸屬，彼此互為外部機構(gòu)，行政指揮部中設(shè)置協(xié)調(diào)小組，作為與戰(zhàn)術(shù)指揮部的溝通與協(xié)調(diào)，戰(zhàn)術(shù)指揮部亦有專門與行政指揮部對接溝通的成員。此外，在德國應(yīng)急指揮體系中，無論是行政指揮部，還是戰(zhàn)術(shù)指揮部，還有劃分一些內(nèi)部成員和外部成員。在行政指揮部中，內(nèi)部成員又可分為：常設(shè)成員，包括：治安、災(zāi)難應(yīng)急、衛(wèi)生、環(huán)境、社會保障等部門的負(fù)責(zé)人，以及戰(zhàn)術(shù)指揮部聯(lián)絡(luò)員;事件專設(shè)成員：與事件相關(guān)的行政部門，特別是財政部門。外部成員則包括常設(shè)的警察和與事件有關(guān)的專設(shè)機構(gòu)人員。行政指揮部的內(nèi)外部之間的協(xié)調(diào)，由指揮部內(nèi)部設(shè)立的協(xié)調(diào)小組負(fù)責(zé)。在戰(zhàn)術(shù)指揮部中，如在不設(shè)行政指揮部的情況下，內(nèi)部成員由6個組構(gòu)成：人力與內(nèi)部事務(wù)組(S1)、災(zāi)情組(S2)、任務(wù)分配組(S3)、后勤保障組(S4)、媒體公關(guān)組(S5)和通訊組(S6)。在設(shè)立行政指揮部的情況下，戰(zhàn)術(shù)指揮部不設(shè)立媒體公關(guān)組，其職能由行政指揮部承擔(dān)。戰(zhàn)術(shù)指揮部的外部成員則包括遠(yuǎn)程通訊中心人員和一個信息處理人員，他們僅承擔(dān)信息收發(fā)和處理工作，不參與決策。通過內(nèi)部成員和外部成員間的合作，戰(zhàn)術(shù)指揮部保持了指揮信息的暢通。

最后，指揮與支援相配合。一般情況下，戰(zhàn)術(shù)指揮部的總指揮由事發(fā)地消防指揮員掌握，參加救援的其他組織均屬支援性的配合力量，作為戰(zhàn)術(shù)指揮部的調(diào)度對象并服從指揮。從某種角度上說，在具體救援方面，行政指揮部也是戰(zhàn)術(shù)指揮部的支援與配合力量，發(fā)揮協(xié)調(diào)轄區(qū)行政和社會資源以保障應(yīng)急救援的功能。在轄區(qū)資源不足以應(yīng)對災(zāi)害時，行政指揮部負(fù)責(zé)向上一級別的政府申請支援，此時上級政府充當(dāng)?shù)氖桥浜辖巧?，協(xié)調(diào)其轄區(qū)范圍內(nèi)的救援資源進(jìn)行支援，而非越俎代庖地行使指揮權(quán)。

三、 德國模式借鑒：啟示與探討

因其較成體系和有效的應(yīng)急救援隊伍建設(shè)，德國突發(fā)事件應(yīng)對工作多年來一直有序進(jìn)行。在保障本國應(yīng)急救援工作之余，德國應(yīng)急救援隊伍還多次參加了海外救援，如在2008年汶川地震救援中，THW派遣了一支快速供水隊(SEEWA)參與水凈化工作。近年來，歐盟各成員國正在討論是否借鑒德國模式來幫助本國的應(yīng)急救援隊伍建設(shè)。筆者于2011年5月2日至18日在THW的諾伊豪森培訓(xùn)學(xué)校學(xué)習(xí)期間，一批來自歐盟成員國的學(xué)員也正在接受THW的培訓(xùn)。

筆者拙見認(rèn)為，我國至少可以從如下五個方面予以探索。

第一，救援和救護(hù)相結(jié)合，建立綜合性基礎(chǔ)救援隊伍。德國經(jīng)驗表明，綜合性救援隊伍需要掌握各種災(zāi)害場景下的基礎(chǔ)性救援技能，特別是救護(hù)基礎(chǔ)技能。建立救援和救護(hù)相結(jié)合的綜合性救援隊伍，有助于第一時間同時開展救援和救護(hù)工作，減少突發(fā)事件中的人員傷亡。

我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定，“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)整合應(yīng)急資源，建立或者確定綜合性應(yīng)急救援隊伍”(第二十六條),但并沒有明確如何建立，依托誰來建立。2008年10月28日新修訂的《消防法》賦予了消防隊伍滅火救援之外的職能——應(yīng)急救援。在此背景下，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強基層應(yīng)急隊伍建設(shè)的意見》要求：“各縣級人民政府要以公安消防隊伍及其他優(yōu)勢專業(yè)應(yīng)急救援隊伍為依托，建立或確定‘一專多能’的縣級綜合性應(yīng)急救援隊伍，在相關(guān)突發(fā)事件發(fā)生后，立即開展救援處置工作。綜合性應(yīng)急救援隊伍除承擔(dān)消防工作以外，同時承擔(dān)綜合性應(yīng)急救援任務(wù)。”這一意見在一定程度上明確了以消防作為綜合救援隊伍的依托，也就要求消防隊伍在滅火救援之外要掌握一些其他災(zāi)害領(lǐng)域的基礎(chǔ)性救援技能，特別是醫(yī)療救護(hù)基礎(chǔ)技能。

第二，在風(fēng)險識別基礎(chǔ)上，建立必要的專業(yè)救援隊伍。在德國，除了專業(yè)的醫(yī)療救護(hù)隊伍外，其他專業(yè)救援隊伍都是根據(jù)當(dāng)?shù)匦枰O(shè)，是在經(jīng)過風(fēng)險評估確定當(dāng)?shù)卮嬖谀撤N特定風(fēng)險后才設(shè)立的。以THW的油污專業(yè)隊為例，這種專業(yè)隊在德國只有靠海的地區(qū)才設(shè)立，因為靠海地區(qū)才存在遭受有泄漏污染的可能性。