在發(fā)達國家之中，德國在應(yīng)急救援隊伍建設(shè)方面具有許多特色的做法。在這個8000萬人口的國度，建立起了多達180萬人的、以志愿者為主體的龐大的應(yīng)急救援隊伍。[1]德國應(yīng)急救援隊伍如何建設(shè)，有哪些特點，如何運作，其經(jīng)驗對于我國應(yīng)急救援隊伍探索性地建設(shè)階段，具有不少啟示性意義。

一、 德國救援隊伍：構(gòu)成與特點

德國應(yīng)急救援隊伍主要由消防、聯(lián)邦技術(shù)救援署、紅十字會、馬耳他騎士戰(zhàn)地服務(wù)中心、工人助人為樂聯(lián)盟、生命救助協(xié)會、約翰尼特事故救援等綜合救援、技術(shù)救援機構(gòu)、醫(yī)療救護和專業(yè)救援等組織(見表1)。凌學(xué)武在其《德國應(yīng)急救援中的志愿者體系的特點與啟示》一文中對這些機構(gòu)的歷史發(fā)展、組織職能、人員構(gòu)成等進行了較為清晰地概述，本文對此不再贅述。

德國的上述救援機構(gòu)都相互獨立，實際上彼此之間都有相互聯(lián)系。這種聯(lián)系也反映出了德國應(yīng)急救援隊伍建設(shè)十分獨特的特點，具體可用五個“相結(jié)合”來歸納：

一是救援與救護相結(jié)合。在德國，消防隊伍和醫(yī)療救護隊伍(特別是紅十字會)是應(yīng)急救援的第一響應(yīng)者，肩負著所有突發(fā)事件的第一時間應(yīng)急處置工作。所有消防員都需要掌握必備的基礎(chǔ)性醫(yī)療救護知識，并在應(yīng)急救援時對傷者進行第一時間的醫(yī)療救護。除此之外，救援和救護相結(jié)合還表現(xiàn)為：在德國大部分地區(qū)，消防隊和醫(yī)療救護機構(gòu)公用一個場所辦公或共享接警信息，并在接到求救信息時同時出動救援力量。

二是綜合與專業(yè)相結(jié)合。由于消防隊伍是第一時間救援力量，處置的事件多種多樣，因此要求其必須是一支綜合性的救援隊。而“綜合”的必然結(jié)果是，無法做到各種救援技能都很專業(yè)，只能是“廣而泛”。所以，對大部分消防隊而言，除了滅火救援技能之外，其掌握的其他技能都只是基礎(chǔ)性的。為了彌補這種不足，就需要借用專業(yè)的救援力量進行支持，消防之外的其他組織正是補充性的專業(yè)力量，在各自專業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮著重要的支持作用。特別值得指出的是，在這些專業(yè)性組織中，聯(lián)邦技術(shù)救援署(THW)是一支非常強大的力量。THW的所有成員除了掌握和消防隊同樣的基礎(chǔ)救援技能之外，還可根據(jù)自身愛好接受其他更為專業(yè)的救援培訓(xùn)。作為一個在全國有668個地方協(xié)會的機構(gòu)，THW建立了13種專業(yè)救援隊伍，并根據(jù)各地實際需要而分配到地方協(xié)會或地區(qū)分局和州協(xié)會之中。這13種專業(yè)隊為：基礎(chǔ)設(shè)施、供電、照明、定位、泵水、水險、清障、爆破、后勤和物流、指揮通訊、水凈化、搭橋、油污。各專業(yè)隊根據(jù)器材配備的不同，又可分為不同的類別。

當(dāng)發(fā)生特殊災(zāi)害而需要專業(yè)力量支援時，這些專業(yè)救援隊的作用舉足輕重。

三是專職與兼職相結(jié)合。可以想象，德國這么龐大的應(yīng)急救援隊伍，若完全通過專職人員是不能實現(xiàn)的，必須是大量調(diào)動社會力量，利用志愿救援服務(wù)。在德國，消防隊伍有三種類型：職業(yè)消防隊、志愿消防隊和義務(wù)消防隊。其中，職業(yè)消防隊員屬于公務(wù)員，由政府供養(yǎng);義務(wù)消防隊員則是為了抵消某種義務(wù)工作(如兵役)而加入消防隊伍的人員。根據(jù)法律，德國只有人口達到8至10萬(具體標(biāo)準(zhǔn)由各州決定)的地區(qū)才設(shè)立職業(yè)消防隊。[2]因此，在全德130萬的消防員中，絕大部分都是志愿者。THW的模式也是如此，在全國8萬名人員中，只有800多人是專職人員，僅占1%。這些專職人員包括THW的救援培訓(xùn)學(xué)校的教師，地區(qū)分局、州協(xié)會和總部的管理人員。所有THW地方協(xié)會層級以下的人員均為志愿者。馬耳他騎士戰(zhàn)地服務(wù)中心、工人助人為樂聯(lián)盟、生命救助協(xié)會、約翰尼特事故救援等組織則更是純粹的志愿者組織。

四是政府與社會相結(jié)合。雖然應(yīng)急救援人員絕大部分都是志愿者，但并不意味著德國政府對于應(yīng)急救援隊伍建設(shè)的投入很薄弱，而是采取一種政府資源與社會力量相結(jié)合的方式。具體做法是：政府出錢、社會出人。救援人員大部分都是來自社會的志愿者，他們自身的管理采取的也是一種社會自治方式，如領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)成員選舉產(chǎn)生。政府則對救援隊伍建設(shè)所需的場地、設(shè)備及維護、人員培訓(xùn)等提供財政支持。當(dāng)然，救援組織也可以法律允許的范圍內(nèi)接受贈款，較為富裕的地區(qū)亦可自行投入建立自己的消防隊或消防站。

五是地方與聯(lián)邦相結(jié)合。在聯(lián)邦制度下，德國的應(yīng)急管理職能歸屬地方，因此在救援隊伍建設(shè)上也主要依靠地方力量。但這并不表示聯(lián)邦政府不投入應(yīng)急救援隊伍建設(shè)或不參與地方應(yīng)急救援。實際上，THW就是一個聯(lián)邦機構(gòu)，由聯(lián)邦內(nèi)政部垂直管理，但其人員則在經(jīng)地方救援隊伍或地方政府請求時迅速參與當(dāng)?shù)鼐仍?，而隊伍建設(shè)經(jīng)費和救援產(chǎn)生費用均由聯(lián)邦政府出資。在一些地區(qū)，地方政府也會出資購買一些救援設(shè)備交由當(dāng)?shù)氐腡HW地方協(xié)會，以用于當(dāng)?shù)氐膽?yīng)急救援。

二、 德國救援指揮：分權(quán)與協(xié)調(diào)

由于救援組織的多元化、社會化和條塊并蓄，德國應(yīng)急救援的指揮協(xié)調(diào)體系相對復(fù)雜，但因較為合理的分權(quán)而在實際救援中彰顯效率，大體表現(xiàn)為四個方面。

首先，聯(lián)邦與地方相分權(quán)。在德國，參與應(yīng)急管理的既有聯(lián)邦機構(gòu)(如聯(lián)邦內(nèi)政部、聯(lián)邦警察、THW)，也有聯(lián)邦州(如州內(nèi)政部、州警察)和地方機構(gòu)(如縣政府、消防)。但在這個聯(lián)邦制的國家，應(yīng)急救援的職責(zé)在各層級政府之間有著明確的劃分。只有在戰(zhàn)爭時期，聯(lián)邦才擔(dān)負公民保護的責(zé)任。和平時期的災(zāi)難則由16個聯(lián)邦州負責(zé)。聯(lián)邦重點負責(zé)支持與設(shè)備提供，聯(lián)邦州則負責(zé)縣/市的財政支持與協(xié)調(diào)資源與報告體系。至于應(yīng)急救援的指揮權(quán)，則由縣/市政府的領(lǐng)導(dǎo)者或機構(gòu)負責(zé)。上一級政府只有在縣/市發(fā)出請求或事件影響跨區(qū)域時，才可以參與到應(yīng)急救援之中，但這種參與只發(fā)揮協(xié)調(diào)或應(yīng)急保障的作用，而不取代或削弱縣/市政府對于各自轄區(qū)的應(yīng)急救援指揮權(quán)。