應(yīng)急產(chǎn)業(yè)屬于戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和科技先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，同時也是提高應(yīng)急保障能力的基礎(chǔ)。近年來，我國應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的裝備、產(chǎn)品和技術(shù)的提高，已在汶川特大地震、王家?guī)X礦難等各類突發(fā)事件中得到顯現(xiàn)。但是，隨著全球風(fēng)險社會形成，突發(fā)事件類型、頻次、復(fù)雜程度等日益增加，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展中也存在一些問題。

　　一、我國應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展概況和基本判斷

　　隨著我國應(yīng)急管理事業(yè)的發(fā)展，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展基本狀況呈現(xiàn)了社會共識提高、發(fā)展速度加快、科技創(chuàng)新能力增強、應(yīng)急保障能力增強的勢頭，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)與應(yīng)急能力實現(xiàn)了良性循環(huán)。

　　(一)發(fā)展應(yīng)急產(chǎn)業(yè)成為社會共識

　　應(yīng)急產(chǎn)業(yè)作為應(yīng)急管理的重要物質(zhì)和技術(shù)保障，始終受到黨中央、國務(wù)院的高度重視?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》、《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》，對加強公共安全體系建設(shè)，發(fā)展應(yīng)急產(chǎn)業(yè)提出了明確要求。國家發(fā)改委制定的《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄(2011本)》，將“公共安全與應(yīng)急產(chǎn)品”作為單獨產(chǎn)業(yè)類別鼓勵發(fā)展；工信部2009年發(fā)布的《關(guān)于加強工業(yè)應(yīng)急管理工作的指導(dǎo)意見》，明確提出加快制定應(yīng)急工業(yè)產(chǎn)品相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，促進應(yīng)急工業(yè)產(chǎn)品推廣；國家安全監(jiān)管總局在國家安全生產(chǎn)“十二五”規(guī)劃中，做出了促進安全產(chǎn)業(yè)發(fā)展，建立國家安全產(chǎn)業(yè)基地的規(guī)劃；公安部將裝備保障能力建設(shè)作為提高各級公安機關(guān)處置突發(fā)事件能力的關(guān)鍵；科技部在“十一五”基礎(chǔ)上，“十二五”又在公共安全、防災(zāi)減災(zāi)方面確定了36個專項研究項目。突發(fā)事件應(yīng)急管理工作實踐，也使地方各級政府和相關(guān)企業(yè)越來越認識到發(fā)展應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的重要性、緊迫性。廣東、安徽、重慶、浙江等地方政府，結(jié)合經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級和企業(yè)轉(zhuǎn)型，將應(yīng)急產(chǎn)業(yè)作為戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)重點發(fā)展，一批產(chǎn)業(yè)基地正在形成。

　　(二)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭加快

　　在中央政府大力引導(dǎo)和支持下，在各類突發(fā)事件對應(yīng)急產(chǎn)品需求的牽引下，各級地方政府、部分大型國有企業(yè)、民營企業(yè)，發(fā)展應(yīng)急產(chǎn)品的積極性較高，研發(fā)和生產(chǎn)投入力度加大，包括設(shè)計、管理、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測、認證、展示、物流等在內(nèi)的產(chǎn)業(yè)體系初見雛形。應(yīng)急產(chǎn)業(yè)體系和上下游產(chǎn)業(yè)鏈接關(guān)系逐步建立。企業(yè)對應(yīng)急產(chǎn)品投資行為由以往被動、無意識狀態(tài)，開始向主動、有意識狀態(tài)轉(zhuǎn)化；投資形式開始由產(chǎn)品投入向產(chǎn)業(yè)投入轉(zhuǎn)化；部分地區(qū)開始了應(yīng)急產(chǎn)業(yè)園建設(shè)；民營經(jīng)濟比較發(fā)達的浙江、江蘇等省，一些民營資本開始按商業(yè)化模式，自主投資應(yīng)急產(chǎn)業(yè)園建設(shè)，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)模效益正在顯現(xiàn)。

　　(三)產(chǎn)品科技創(chuàng)新能力增強

　　政府、企業(yè)以培育自主知識產(chǎn)權(quán)、自主品牌和創(chuàng)新性企業(yè)為重點，加強應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的科技創(chuàng)新能力建設(shè)，應(yīng)急產(chǎn)品科技水平逐步提高，新產(chǎn)品開發(fā)、新技術(shù)應(yīng)用范圍日益廣泛。如，各地開始探索物聯(lián)網(wǎng)、云計算等新興技術(shù)在應(yīng)急管理中的應(yīng)用。成功地將物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用于大壩安全防護，泥石流監(jiān)測、早期預(yù)警；將云計算技術(shù)用于分析處理海量災(zāi)情信息等等。應(yīng)急產(chǎn)品逐步由單一的有形安全產(chǎn)品、應(yīng)急產(chǎn)品，向應(yīng)急科研、服務(wù)、咨詢、標(biāo)準(zhǔn)認證等無形產(chǎn)品形式擴展。

　　(四)應(yīng)急保障作用得到發(fā)揮
　　
　　應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展既為我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展注入了新的生機和活力，更為保障公共安全、維護社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。如在非典、禽流感等突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，相關(guān)企業(yè)生產(chǎn)了大量流行病防護用具、檢測設(shè)備、防控設(shè)施等；汶川地震中，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)提供了大量優(yōu)質(zhì)帳篷、活動板房、各類救援車輛等；王家?guī)X礦難救援中，排水、通風(fēng)、打鉆等應(yīng)急產(chǎn)品，對成功救援發(fā)揮了巨大作用。應(yīng)急產(chǎn)業(yè)貫穿了突發(fā)事件應(yīng)急管理的監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急處置、恢復(fù)重建的全過程，應(yīng)急產(chǎn)品帶來的監(jiān)測預(yù)警的準(zhǔn)確性，應(yīng)急救援的有效性，救援物資的及時性，恢復(fù)重建的保障性等，成為提高應(yīng)急能力的關(guān)鍵。

　　二、應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的主要問題

　　調(diào)研中我們注意到，我國應(yīng)急產(chǎn)業(yè)雖然發(fā)展勢頭良好，但也存在一些亟待解決的突出問題。這些問題不但阻礙著應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，也影響著我國應(yīng)急處置能力的提高。

　　(一)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)概念界定不清

　　應(yīng)急產(chǎn)品是應(yīng)急管理的物質(zhì)基礎(chǔ)，貫穿于突發(fā)事件全過程。但應(yīng)急產(chǎn)品上升到“應(yīng)急產(chǎn)業(yè)”在我國時間還不長，概念還比較生疏。目前，無論是政府部門還是學(xué)術(shù)界，對“應(yīng)急產(chǎn)業(yè)”的定義不清晰、不統(tǒng)一、不規(guī)范，影響了政策導(dǎo)向的準(zhǔn)確性和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的穩(wěn)定性。一是在制定產(chǎn)業(yè)政策或規(guī)劃產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)時，對哪些產(chǎn)品屬于應(yīng)急產(chǎn)品，哪些產(chǎn)品應(yīng)鼓勵，哪些產(chǎn)品應(yīng)限制，哪些企業(yè)應(yīng)引入等分歧較大，很難找到準(zhǔn)確的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)；二是對本地區(qū)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)范圍無法界定，難以進行分類和統(tǒng)計，造成產(chǎn)能不明，家底不清，甚至出現(xiàn)“舍近求遠”、“隔山買牛”的現(xiàn)象。三是對哪些產(chǎn)品列入產(chǎn)品儲備目錄，哪些列入產(chǎn)能儲備目錄不清，經(jīng)常是張冠李戴，隨意性很大?？傮w看，大部分地區(qū)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的發(fā)展處于一種自發(fā)狀態(tài)，不利于產(chǎn)業(yè)快速成長和發(fā)展。

　　(二)關(guān)鍵應(yīng)急裝備發(fā)展緩慢

　　我國與先進國家相比，應(yīng)急技術(shù)裝備手段的落后是顯而易見的，這在幾次重大應(yīng)急救援中體現(xiàn)的尤為突出。一是科技含量不高。近幾年我國雖然注重提升應(yīng)急裝備水平，但由于我國工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)起步晚，大部分應(yīng)急產(chǎn)品還沒有擺脫低技術(shù)含量、低附加值的狀況，特別是大型、關(guān)鍵性應(yīng)急裝備，難以適應(yīng)應(yīng)急需要，直接影響了應(yīng)急處置效果；二是自主創(chuàng)新能力不強。應(yīng)急產(chǎn)品的科技研發(fā)不夠，缺少核心競爭力，市場上處于劣勢地位。有些看起來比較先進的國產(chǎn)裝備，其實是對國外零配件進行的集成，基本上處于“攢機”階段；三是關(guān)鍵設(shè)備依賴進口。如航空應(yīng)急救援，礦山井下關(guān)鍵救援、避險，應(yīng)急通信，信息通訊安全，醫(yī)療檢測，生化、核輻射防護等設(shè)備、裝備生產(chǎn)領(lǐng)域均嚴重依賴進口。有依賴就有制約，授人以柄，就會失去主動。一些國家的生產(chǎn)商利用技術(shù)優(yōu)勢，任意抬高價格，賺取超額利潤，出口給我國的產(chǎn)品也多屬淘汰貨；很多國家出于冷戰(zhàn)思維，對有些產(chǎn)品限制或完全禁止對我國出口。

　　(三)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策滯后

　　一是缺乏系統(tǒng)性?，F(xiàn)行的應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策分散于各個法規(guī)、各個部門文件，組合性不足。尤其缺乏頂層設(shè)計、宏觀謀劃，全國性應(yīng)急產(chǎn)業(yè)分散在各個領(lǐng)域，沒有通過系統(tǒng)性政策引導(dǎo)進行有效整合；二是缺乏操作性。有些政策停留在一般化的要求提倡上，缺乏具體的實施細則和配套措施。在汶川地震、甲型H1N1禽流感、南方冰凍雨雪災(zāi)害等重大事件處置中，都發(fā)生過因缺乏明確的采購、征用、補償?shù)恼咭?guī)定，導(dǎo)致企業(yè)承擔(dān)不必要的成本，影響了企業(yè)參與救災(zāi)的積極性和應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性；三是缺乏導(dǎo)向性?，F(xiàn)行的產(chǎn)業(yè)政策偏重引導(dǎo)，缺乏對應(yīng)急產(chǎn)業(yè)企業(yè)的經(jīng)濟利益、行為保障等激勵性的配套措施，部分企業(yè)對參與應(yīng)急產(chǎn)業(yè)持觀望、等待、遲疑的態(tài)度。

　　(四)應(yīng)急產(chǎn)品市場不成熟

　　政府對應(yīng)急產(chǎn)品推廣不足，對市場整體培育開發(fā)不夠，主要表現(xiàn)為三個脫節(jié)。一是供求脫節(jié)。應(yīng)急產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)普遍反映，除了軍隊、武警、公安等少量用戶外，應(yīng)急產(chǎn)品需求主體不明確，找不到有效用戶，無法進行有目的的生產(chǎn)；一些政府用戶雖然有需求，但不知道按照什么樣的產(chǎn)品目錄和標(biāo)準(zhǔn)進行儲備、配置，不知道企業(yè)能夠提供什么樣的應(yīng)急產(chǎn)品。二是產(chǎn)學(xué)研脫節(jié)。政府、企業(yè)、院校與科研機構(gòu)間缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)機制，每年大量投入形成的應(yīng)急科研成果往往被束之高閣“曬太陽”，沒有及時轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實產(chǎn)品。三是資源共享脫節(jié)。“十一五”期間，我國普遍開展了政府應(yīng)急管理信息平臺體系建設(shè)，但是應(yīng)急產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、應(yīng)急資源部門、受災(zāi)地區(qū)信息難以共享，數(shù)據(jù)庫建設(shè)滯后于硬件發(fā)展，普遍存在“硬件硬，軟件軟”的問題。地區(qū)與部門間、軍地間、政企間應(yīng)急產(chǎn)品、應(yīng)急能力儲備缺乏共享，導(dǎo)致貽誤戰(zhàn)機的現(xiàn)象時有發(fā)生。

　　三、促進應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的建議

　　應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式和總體目標(biāo)應(yīng)確定為：以政府為主導(dǎo)，以企業(yè)為主體，社會積極參與，市場充分運作，建立專業(yè)化分工、規(guī)模化生產(chǎn)、市場化經(jīng)營、標(biāo)準(zhǔn)化管理、集成化組織、社會化服務(wù)的產(chǎn)學(xué)研和服務(wù)緊密結(jié)合的應(yīng)急產(chǎn)業(yè)體系。具體政策建議主要包括：

　　(一)明確應(yīng)急產(chǎn)業(yè)定位，確定政策作用方向

　　應(yīng)急產(chǎn)品遍及各個行業(yè)，涉及全部四大類突發(fā)事件，準(zhǔn)確定義應(yīng)急產(chǎn)業(yè)是實施有效產(chǎn)業(yè)政策、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前提。但是，目前對應(yīng)急產(chǎn)品、應(yīng)急產(chǎn)業(yè)進行內(nèi)涵式定義有難度，可考慮暫時按照應(yīng)急產(chǎn)品的外在特征對應(yīng)急產(chǎn)業(yè)進行描述式定義。如，從產(chǎn)品和服務(wù)型態(tài)上，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)可分為應(yīng)急裝備設(shè)備、咨詢服務(wù)類。從管理流程上，可分為用于監(jiān)測預(yù)警的、現(xiàn)場處置防護的、應(yīng)急恢復(fù)重建等類別。從應(yīng)用范圍上，可分為直接用于應(yīng)急的專用產(chǎn)品、間接用于應(yīng)急的兼用產(chǎn)品、有關(guān)聯(lián)性的日常用品。我們傾向按照應(yīng)急產(chǎn)品應(yīng)用范圍不同、參考管理流程，對應(yīng)急產(chǎn)業(yè)進行分類(見下圖)，并作為制定政策、實施管理的著力點。

　　類別

　　流程
　　第1類----專用
　　第2類----兼用
　　第3類----關(guān)聯(lián)

　　預(yù)防
　　防疫藥品
　　探測性裝置
　　信息平臺

　　準(zhǔn)備
　　救災(zāi)器材儲備
　　醫(yī)療救護
　　食品儲備

　　預(yù)警
　　警報設(shè)備
　　監(jiān)控系統(tǒng)
　　食品檢測儀

　　響應(yīng)
　　應(yīng)急燈、生命探測儀等
　　警用裝備
　　普通挖掘機

　　恢復(fù)
　　救災(zāi)專用道路等
　　帳篷等
　　食品等


　　按照應(yīng)急產(chǎn)品上述分類及產(chǎn)業(yè)這種定位，完善相關(guān)政策及實施管理。一是盡快結(jié)合新發(fā)布的產(chǎn)業(yè)目錄，建立相應(yīng)的統(tǒng)計和行業(yè)監(jiān)測機制，開展行業(yè)現(xiàn)狀調(diào)查，摸清需求潛力，分析發(fā)展方向，定期發(fā)布行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r報告。二是分門別類地選擇公共政策形式。如第1類產(chǎn)品實行政府直接進行投入生產(chǎn)，或由企業(yè)生產(chǎn)政府購買、儲備，或由政府強制使用；第2類產(chǎn)品實行政府引導(dǎo)與市場相結(jié)合，政府通過制定目錄和規(guī)劃，主要進行能力儲備，需要時進行購買，或由政府推薦使用；第3類產(chǎn)品主要發(fā)揮社會動員能力，通過市場供給，輔之以能力儲備，由政府在突發(fā)事件發(fā)生后市場化購買提供。三是著眼政策頂層設(shè)計，出臺《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的若干意見》(下稱《意見》)，明確政府發(fā)展應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的目標(biāo)、政策原則、政策范圍及有關(guān)部門的職責(zé)等。

　　(二)制定應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃

　　為對不同時期應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供指導(dǎo)，在國務(wù)院制定《意見》的基礎(chǔ)上，通過全面調(diào)查摸清家底，由國家發(fā)改委、工信部盡快制定我國中長期的《應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》具體落實《意見》。應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃應(yīng)包括：一是在分析我國應(yīng)急產(chǎn)品供給、需求的基礎(chǔ)上，確定應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)思想、發(fā)展目標(biāo)，作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指南。二是根據(jù)全國應(yīng)急產(chǎn)業(yè)不同產(chǎn)品門類現(xiàn)狀、優(yōu)勢及劣勢，確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要任務(wù)和發(fā)展重點。三是根據(jù)區(qū)域災(zāi)害種類狀況，科學(xué)劃定應(yīng)急產(chǎn)業(yè)區(qū)域發(fā)展布局及產(chǎn)業(yè)基地。四是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的系列配套政策。包括針對生產(chǎn)者的產(chǎn)品門類、目錄、標(biāo)準(zhǔn)、認證和準(zhǔn)入政策；針對用戶的規(guī)范配置要求，采購、征用、補償、儲備政策；針對宏觀層面的民族工業(yè)、財政、稅收、保險、信貸政策等。

　　(三)完善應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐條件

　　應(yīng)急產(chǎn)業(yè)屬于戰(zhàn)略性的民生產(chǎn)業(yè)，技術(shù)含量高，系統(tǒng)性強，涉及面廣，需要政府統(tǒng)籌規(guī)劃，周密安排，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好氛圍。一是提高產(chǎn)業(yè)組織水平，整合應(yīng)急產(chǎn)品市場的供給需求。包括政府層面上建立部門間發(fā)展應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的政策溝通協(xié)調(diào)機制；全社會層面上建立由用戶(包括潛在用戶)、生產(chǎn)廠家、科研單位等參加的應(yīng)急產(chǎn)業(yè)協(xié)會，組織有關(guān)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品博覽會、投資洽談會；科研層面上，設(shè)立多種類型的應(yīng)急經(jīng)濟技術(shù)研究會、研討會；以市場化手段推動應(yīng)急產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)等。二是結(jié)合國家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，扶持應(yīng)急產(chǎn)業(yè)國家隊，建立示范區(qū)，推動龍頭企業(yè)的形成；加大科技研發(fā)投入，促進產(chǎn)學(xué)研融合，增強原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新和引進消化吸收再創(chuàng)新能力，加快科技成果向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化。三是加強宣傳和輿論引導(dǎo)，大力普及防災(zāi)救災(zāi)知識，增強公民應(yīng)急意識、憂患意識，著力培育、開發(fā)應(yīng)急產(chǎn)品市場，促進有效需求的形成和培育。

　　(四)建設(shè)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)及資源數(shù)據(jù)庫

　　在制定有關(guān)法律法規(guī)和政策制度體系的基礎(chǔ)上，由各級政府應(yīng)急管理機構(gòu)牽頭，依托政府應(yīng)急管理信息平臺，通過資源、信息共享，建立應(yīng)急產(chǎn)品儲備名錄和資料庫，企業(yè)應(yīng)急產(chǎn)品生產(chǎn)能力儲備資料庫、應(yīng)急資源庫。同時，為保證政府對應(yīng)急產(chǎn)業(yè)與應(yīng)急資源管理的權(quán)威性和及時性，需配套建立應(yīng)急裝備、設(shè)施規(guī)劃制度，以及定期更新機制和責(zé)任制。其中，特別要建立企業(yè)生產(chǎn)能力儲備、產(chǎn)品儲備、國家法定儲備相結(jié)合的應(yīng)急儲備體系；完善應(yīng)急物流體系，實現(xiàn)政府、部門、企業(yè)，以及軍地間應(yīng)急儲備信息平臺的互聯(lián)互通機制，及時更新相關(guān)的數(shù)據(jù)信息。

　　(劉釗系國家行政學(xué)院國家行政學(xué)院應(yīng)急管理培訓(xùn)中心副主任；李洺系國家行政學(xué)院國家行政學(xué)院應(yīng)急管理培訓(xùn)中心副教授)