摘 要：轉型時期的中國處在突發(fā)公共事件頻發(fā)階段，當前迫切需要提高保障公共安全與應對突發(fā)事件的國家應急能力。隨著政府與公眾對公共安全需求的日益增長，客觀上推動了我國應急產業(yè)的產生與發(fā)展。通過對應急產業(yè)的公共安全需求分析，探究當前國家應急能力建設的瓶頸，對應急產業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境進行評估，提出推動以提高國家應急能力為核心的應急產業(yè)發(fā)展政策建議。
關鍵詞：國家應急能力 應急產業(yè) 政策建議
2007年，《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》正式頒布實施，為應急產業(yè)發(fā)展奠定了法律基礎，華建敏在貫徹實施突發(fā)事件應對法會議上的講話中指出，“全面提高我國抵御風險、防范應對突發(fā)事件的能力，關鍵要靠科技和產業(yè)支撐……加大科技投入、加快研究開發(fā)，積極推動我國公共產業(yè)的發(fā)展”。應急產業(yè)提法得到中央政府的認可，并受到高度重視。應急產業(yè)是以滿足政府與社會公眾的公共安全需求而從事經濟活動的集合，該集合既包括企業(yè)主體或組織，也包括企業(yè)或組織所從事的經濟活動的結果，即具有應急功能的產品和服務。
一、應急產業(yè)的公共安全需求
1.公共安全問題的新趨勢和特
?。?）公共安全事件的經濟損失不斷擴大
隨著當前生產力的發(fā)展，公共領域越來越多，公共安全問題大增。公共安全事故不但威脅人們的生命財產安全，同樣也影響整個國民經濟的正常運轉。公共安全每年給中國造成的經濟損失約占當年GDP的6%。2008年僅低溫雨雪冰凍災害直接經濟損失約占當年GDP的6%。2008年僅低溫雨雪冰凍災害直接經濟損失1516.5億元，汶川地震直接經濟損失8451億元。公共安全問題給社會心理造成的負面效應，遠不是用量化指標所能體現的
?。?）公共安全事件開始向農村轉移
從世界范圍來看，如果GDP較高、產業(yè)結構以第三產業(yè)為主，事故發(fā)生的可能性會降低很多。而人均GDP在3000、4000美元以下時，發(fā)展越快，事故越多。一方面，經濟發(fā)展主要以制造業(yè)為主，能源和原料需求多，大工業(yè)生產容易出現事故；另一方面，發(fā)達國家有安全隱患的工廠向欠發(fā)達國家的地區(qū)轉移。這一現象同樣出現在我國，有些不發(fā)達地區(qū)為吸引國內和國外投資，往往以降低社會生態(tài)安全門檻為代價，包括安全生產和安全防護。如重慶開縣的“12.23'‘特大井噴事故發(fā)生在山區(qū)，杭州的氫氟酸泄露事故發(fā)生在市郊區(qū)。
（3）非傳統的公共安全事件帶來新的挑隨著社會的發(fā)展，安全問題的外延不斷擴大，許多傳統的技術性安全問題，由于滲透了復雜的社會原因，使安全問題向非傳統性、非常態(tài)性異化，越來越多地演化為社會性安全問題。因此，非傳統性安全問題的破壞力和影響面在不斷增大，而現有的應對機制和手段越來越不適應。如恐怖活動朝著組織化、基地化甚至國際化過渡，成為國家安定的重大隱患。這對政府管理及社會管理帶來了挑戰(zhàn)。
?。?）改革開放不斷深入帶來一些新的公共安全問題
隨著我國改革的不斷深入，國內商品生產日益多樣化，但近幾年來我國水災、干旱等自然災害頻發(fā)，人為引致的火災、海難等重大安全事故不斷發(fā)生。同時，對外開放的不斷擴大，也使我國面臨的公共安全問題呈現國際化的特點，金融安全、經濟安全問題凸顯。特別是隨著改革開放的深入推進，非傳統、非常態(tài)的突發(fā)公共事件造成的危害明顯加大，對公共安全問題提出了新的挑戰(zhàn)。
2.突發(fā)公共事件應急救援的需求不斷增長
建立社會安全保障體系、維護社會公共安全，重要的舉措之一就是要建立突發(fā)公共事件應急救援體系，提高應急救援雒力。而隨著我國社會經濟的不斷發(fā)展，安全保障已經成為越來越重要的一種公共需求，當前社會對突發(fā)公共事件應急救援的需求，正處于不斷增長的趨勢。
?。?）政府構建社會安全保障體系的需要
保障社會公共安全是政府履行公共服務職能的重要方面，也是構建和諧社會的一項戰(zhàn)略任務。和諧發(fā)展與公共安全密不可分，公共安全是和諧發(fā)展的前提和條件，而完善的突發(fā)公共事件應急救援體系又是維護全國公共安全的保障機制。從政府管理角度來講，建立突發(fā)公共事件應急救援體系并形成國家救援能力的需求十分迫切。
?。?）社會公眾對突發(fā)公共事件應急救援的需求
隨著我國經濟的不斷發(fā)展和社會文明的不斷進步，人們對社會發(fā)展和人類幸福的認識進一步升華。從經濟建設為中心到四個文明的科學論斷，從追求GDP到努力踐行科學發(fā)展觀、構建和諧社會，公眾對公共安全的認知和感受不斷增強。這既源于我國當前公共安全問題給人們心理造成的負面影響，也源于人們的物質生活得到滿足后，有更高層次的安全需求。公眾對安全感的關注會直接指向突發(fā)事件的應急救援能力，指向應急救援的工具與技術。因此，社會公眾包括各類社會機構，客觀上要求獲得應急救援的工具與技術，要求提高面對突發(fā)事件的應急救援能力。
3.國家應急能力亟待建設
2008年的南方低溫雨雪冰凍災害與“5·12”汶川特大地震兩大自然災害事件，凸顯了我國應急管理工作存在瓶頸，在應急救援能力方面存在以下問題。
?。?）應急救援的資源保障體系存在缺陷。目前我國的應急救援的保障體系包括專用通訊設施、專業(yè)物資與裝備、專業(yè)隊伍、財力支持、物流體系等等，完全由政府來提供。但由于政府自身能力局限，不能提供足夠的資保障。
?。?）應急物資和設備分級分類儲備體系尚未建立，物資及設備的數量和種類不能滿足應急需要，同時布局不夠合理，調運不及時。部分應急救援機構與企業(yè)簽訂的救護服務協議內容不規(guī)范，服務費用標準低。
（3）應急救援技術與裝備落后。由于應急救援資金投入不足，工業(yè)領域安全生產和應急救援的一些共性、關鍵性技術難題以及其他行業(yè)一些重大基礎課題，亟待進一步研究解決；應急管理和救援方面的先進適用技術、集成技術及其推廣應用比較緩慢，監(jiān)測監(jiān)控、預警預報、信息傳輸、搶險救援等技術和手段相對滯后；應急救援設備陳舊，難以適應特別重大或復雜事故災難的需要。
4.應急產業(yè)發(fā)展的內在需求
南方低溫雨雪冰凍災害與汶川特大地震凸顯了我國公共安全突發(fā)事件應急救援能力的建設問題。大力發(fā)展社會層面的突發(fā)公共事件應急救援體系，是政府履行公共管理職能的需要，也是社會公眾的根本利益的需求。這種公共安全應急能力的支撐，是專用性的救援裝備與技術、應急資料與產品、監(jiān)測預警與診斷技術等構成的產業(yè)。因此，公共安全的需求，使得應急救援的產業(yè)發(fā)展具備了可能性
突發(fā)公共事件應急救援需求的不斷增強，客觀上為突發(fā)公共事件應急救援能力的供給提出了迫切要求，也提供了新的應急產業(yè)的發(fā)展空間。國家建立突發(fā)公共事件應急救援體系并形成能力，需要大量的應急救援產品、技術、裝務，這給生產與提供這類物資的企業(yè)帶來了巨大的市場空間。如何建立以滿足突發(fā)公共事件應急救援需求為目標，將各類提供應急救援物資的企業(yè)整合為應急產業(yè)，實現應急產業(yè)化以促進該產業(yè)的發(fā)展壯大，已成為促進我國的公共安全應急救援體系建設，提高國家公共安全保障能力的必然選擇。
政府與社會公眾對應急產業(yè)存在著巨大的潛在需求，客觀上催生了以國家公共安全需求與民生安全需求為導向的應急產品與服務，即各類應急物資、應急設施、應急工程、應急裝備、應急技術、應急平臺與應急服務的提供者。促進該類以滿足國家應急體系建設而提供應急產品與服務的企業(yè)實現專業(yè)化、規(guī)模化、市場化、標準化、集成化，就是生產與提供應急裝備、工程、技術、服務等的企業(yè)演變成長為產業(yè)的過程和結果。
二、應急產業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境評價
目前我國涉及應對突發(fā)事件的法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章有126件，包括36件法律，36件行政法規(guī)，55件部門規(guī)章。另外，還有相關文件111件，這構成了我國公共安全應急管理的法制基礎。日其中推進應急產業(yè)發(fā)展的政策涉及面較為廣泛，在政策級別上，這些政策由國家級的法律、國務院的法規(guī)和規(guī)章、國務院各部委的部門規(guī)章等三個方面構成。
第一，制定應急產業(yè)政策的目的在于通過政策引導，把分布于社會與企業(yè)的應急救援能力公共化，在滿足各主體自身應急救援需求的前提下，通過市場化的運作為全社會應急救援服務，支撐國家應急救援體系并爭取實現經濟效益。由國務院辦公廳轉發(fā)的《關于加強企業(yè)應急管理工作的意見》，對企業(yè)應急管理工作進行了全面的政策指導。企業(yè)應急救援體系和隊伍建設得到加強，企業(yè)應急救援能力得到顯著提升。但是，我國應急產業(yè)政策還存在一定的問題。首先，目前的應急產業(yè)政策以通知、意見等形式為主，側重于從宏觀上對應急產業(yè)的發(fā)展進行引導，缺乏具備可操作性的政策實施細則，也沒有強制性的執(zhí)行要求。企業(yè)重視則政策執(zhí)行較好；反之，政策執(zhí)行無力或根本得不到執(zhí)行。如在技術裝備發(fā)展方面，促進應急救援技術裝備發(fā)展的政策并未得到廣泛認同；有關“加快新技術、新工藝和新設備的應用，加強與有關科研院所的聯合攻關”的政策引導，并未引起相關部門的重視，片面認為只要有資金就能到世界各地可以買到最好的應急救援技術裝備。在應急救援的投入方面，盡管國務院發(fā)布了《國務院辦公廳轉發(fā)安全監(jiān)管總局等部門關于加強企業(yè)應急管理工作意見的通知》，指出企業(yè)要加大對應急能力建設的投入力度，完善應急救援企業(yè)有償服務機制，但政府并未對加大投入力度進行強制性的規(guī)定，在完善有償服務方面也沒有提出具體的有償服務標準。
第二，政策導向不全面。現有政策側重于促進應急救援技術裝備類的產業(yè)發(fā)展，針對于企業(yè)提供公共應急救援服務的政策導向不明確
第三，政策的組合性不強。我國出臺的應急救援促進政策的類型單一，主要是行政引導性政策，激勵性政策沒有充分使用；同時，政策內容主要集中在應急救援的技術裝備建設、人培訓、體系建設上，沒有考慮應急救援企業(yè)的經濟利益、行為保障；政策實施的配套措施不夠。
第四，政策作用對象不全面。應急產業(yè)的促進政策應對整個應急救援市場產生規(guī)范和激勵作用，但現行的政策關注的是應急救援資源的提供方，對于同是市場主體的應急救援消費者以及市場機制關注不足。應急產業(yè)作為一個新興的產業(yè)機會，沒有專門的規(guī)制對供需雙方、市場運作機制進行規(guī)范，其產業(yè)的發(fā)展是難以進行的。
三、推進我國應急產業(yè)發(fā)展的政策建議
1.健全應急產業(yè)的法律法規(guī)體系
健全應急產業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)體系，是發(fā)展我國應急產業(yè)的必要前提和重要保障。近年來雖然出臺了一系列的法律、政策，但關于應急產業(yè)的相關法規(guī)在總體上較少。應厘清企業(yè)開展應急救援產業(yè)活動的法律地位，明確各類企業(yè)在突發(fā)事件中負有的應急救援責任，明確企業(yè)應急救援產品的調配在公共安全應急救援活動中的規(guī)則。
2.創(chuàng)造公共安全應急救援的強制性需求
應急需求具有不確定性特征，它與應急產業(yè)發(fā)展的均衡性與持續(xù)性形成了矛盾。對此，應當運用政府資源，創(chuàng)造應急產業(yè)的強制性需求，引導應急產業(yè)的持續(xù)發(fā)展。根據“區(qū)域分工與功能分置”的原則，推動應急救援工程建設與特種應急救援技術、裝備開發(fā)制造的強制性需求。針對重大災害防范、國家重點工程、重大風險源的應急類工程設施，由國家進行規(guī)劃與投資，強制建設；針對衛(wèi)生領域、治安領域、信息領域等事關公共安全與社會穩(wěn)定的應急類工程，以及服務于國家各層面的應急決策平臺與信息平臺的建設工程，亦由國家進行規(guī)劃布局、投資。這些以國家安全需求為主導的社會工程，需要大量專用的應急類裝備、技術、軟件等產品。政府可運用政策法規(guī)手段，制定明確的應急救援技術裝備的技術標準、以及應急救援工程設施建設標準，引導和推動企業(yè)進行應急救援技術裝備的研發(fā)和升級換代。同時，政府推行企業(yè)風險評估和隱患排查的強制性制度，形成企業(yè)對應急技術與裝備、工程設施的升級需求，以及對應急救援組織與運作的專業(yè)化需求。
3.建立公共應急救援行為的補償機制
建立由政府支配的公共應急救援補償制度。企業(yè)參加公共應急活動的補償資金來源，包括財政預算、商業(yè)保險、應急產業(yè)發(fā)展基金、社會捐助等。依據應急救援的特點和性質，財政預算主要針對自然災害類、公共衛(wèi)生類突發(fā)事件和社會安全事件；事故災難類突發(fā)事件的應急補償主要依靠商業(yè)保險、產業(yè)發(fā)展基金等資金來提供。
在補償的責任分擔上，根據突發(fā)事件的不同，應急救援企業(yè)應從不同的來源獲得應急救援的補償。自然災害類和公共衛(wèi)生類突發(fā)事件的補償責任主體為政府；事故災難類突發(fā)事件的補償責任主體：已確認事故責任主體的由事故責任主體進行補償，事故責任主體不明確的由政府進行補償；社會治安事件的補償主體為政府和肇事者共同承擔。在應急救援的補償方式上，可按應急響應成本收取補償費用，也可由受損主體與應急救援企業(yè)協商確定補償費用。
4.有針對性地運用激勵性政策措施
社會應急救援體系建設的投入龐大，可以通過市場化運作來吸引社會資本進入應急產業(yè)，推動應急救援體系的建設。對此，設計有效的激勵性政策尤為必要。
?。?）對投融資的政策支持
①建立國家應急產業(yè)發(fā)展基金，基金的資金來源為國家財政資金、對高危行業(yè)根據企業(yè)經營收入收取一定比例的安全基金等，為所有應急產業(yè)建設者提供資金支持。
?、诮⒍嘣娜谫Y體系，吸引社會資本的進入，可供選擇的融資手段包括：直接融資、合資、合作經營等。
③對專業(yè)化應急救援企業(yè)的設立實行財政補貼。補貼強度根據企業(yè)功能、突發(fā)事件的特點和影響而有所不同。補貼的重點是專業(yè)救援企業(yè)的裝備購置補貼。
?、軐χ卮髴本仍夹g的開發(fā)、生產者進行補貼。
（2）在稅收方面，可采取多樣化的稅收減免政策。如對特定的專業(yè)性應急救援企業(yè)的所有稅收進行免除，或對某優(yōu)惠等。
?。?）在政府采購與外包政策方面，政府通過對應急救援產品的大宗采購，扶持專業(yè)救援企業(yè)的發(fā)展。政府采購包括中央與地方政府對應急救援技術與裝備的采購等。同時，政府部門將原屬于政府提供的應急救援產品外包給專業(yè)性應急救援企業(yè)，通過協議，政府對企業(yè)提供的應急救援活動與服務進行購買。
5.建立應急救援強制保險制度
采取市場運作、政策引導、政府推動、立法強制等方式，推行企業(yè)風險資產、環(huán)境污染等的保險業(yè)務。可先在煤炭開采等行業(yè)推行強制責任保險試點，取得經驗后逐步在高危行業(yè)、公眾聚集場所、境內外旅游等行業(yè)推廣。完善高危行業(yè)安全生產風險抵押金制度，探索通過專業(yè)保險公司進行規(guī)范運作的方式。
6.積極探索應急救援活動市場化的運營模式
借鑒發(fā)達國家經驗，實行政府投資、企業(yè)運營的模式。國家把擬定中的應急救援基地建設在此類企業(yè)中，國家安排財政資金建設應急救援基地，建成后由企業(yè)進行運營。企業(yè)可利用此基地對自身突發(fā)事件進行應急救援和對公共安全事件提供應急救援服務并獲取回報，救援成本由企業(yè)承擔或按事前協議由企業(yè)與政府分攤或完全由政府承擔。
7.建立應急市場準入制度
應急救援體系建設已經存在多頭建設、重復建設的現象，在應急救援產品與服務的提供上也存在交叉和重疊，在一定程度上造成了資源重復配置與浪費，還可能使應急救援質量得不到可靠保證，并造成應急救援效率不高。因此，應建立應急救援市場準入制度。即對參與應急救援的企業(yè)進行資格認證和技術標準認證，政府主管部門根據應急救援體系建設規(guī)劃對應急救援企業(yè)資質實行審批，保證應急救援資源的合理布局和應急救援市場的基本秩序，保障應急救援產業(yè)發(fā)展的正常發(fā)育與有效運行。
本項目得到中德合作“基于3S技術的三峽庫區(qū)水環(huán)境監(jiān)控管理及污染預測預警系統研究”和國家自然科學基金“三峽庫區(qū)水污染公共安全事件耦合機理研究”的資助！
作者簡介：
余 廉，華中科技大學特聘教授，華中科技大學公共安全預警研究中心主任，博士生導師，研究方向為預警與應急管理、物流管理。
鄒積亮，博士后，華中科技大學公共安全預警研究中心，研究方向為公共安全預警與應急管理。
唐林霞，博士，華中科技大學公共安全預警研究中心。
關鍵詞：國家應急能力 應急產業(yè) 政策建議
2007年，《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》正式頒布實施，為應急產業(yè)發(fā)展奠定了法律基礎，華建敏在貫徹實施突發(fā)事件應對法會議上的講話中指出，“全面提高我國抵御風險、防范應對突發(fā)事件的能力，關鍵要靠科技和產業(yè)支撐……加大科技投入、加快研究開發(fā)，積極推動我國公共產業(yè)的發(fā)展”。應急產業(yè)提法得到中央政府的認可，并受到高度重視。應急產業(yè)是以滿足政府與社會公眾的公共安全需求而從事經濟活動的集合，該集合既包括企業(yè)主體或組織，也包括企業(yè)或組織所從事的經濟活動的結果，即具有應急功能的產品和服務。
一、應急產業(yè)的公共安全需求
1.公共安全問題的新趨勢和特
?。?）公共安全事件的經濟損失不斷擴大
隨著當前生產力的發(fā)展，公共領域越來越多，公共安全問題大增。公共安全事故不但威脅人們的生命財產安全，同樣也影響整個國民經濟的正常運轉。公共安全每年給中國造成的經濟損失約占當年GDP的6%。2008年僅低溫雨雪冰凍災害直接經濟損失約占當年GDP的6%。2008年僅低溫雨雪冰凍災害直接經濟損失1516.5億元，汶川地震直接經濟損失8451億元。公共安全問題給社會心理造成的負面效應，遠不是用量化指標所能體現的
?。?）公共安全事件開始向農村轉移
從世界范圍來看，如果GDP較高、產業(yè)結構以第三產業(yè)為主，事故發(fā)生的可能性會降低很多。而人均GDP在3000、4000美元以下時，發(fā)展越快，事故越多。一方面，經濟發(fā)展主要以制造業(yè)為主，能源和原料需求多，大工業(yè)生產容易出現事故；另一方面，發(fā)達國家有安全隱患的工廠向欠發(fā)達國家的地區(qū)轉移。這一現象同樣出現在我國，有些不發(fā)達地區(qū)為吸引國內和國外投資，往往以降低社會生態(tài)安全門檻為代價，包括安全生產和安全防護。如重慶開縣的“12.23'‘特大井噴事故發(fā)生在山區(qū)，杭州的氫氟酸泄露事故發(fā)生在市郊區(qū)。
（3）非傳統的公共安全事件帶來新的挑隨著社會的發(fā)展，安全問題的外延不斷擴大，許多傳統的技術性安全問題，由于滲透了復雜的社會原因，使安全問題向非傳統性、非常態(tài)性異化，越來越多地演化為社會性安全問題。因此，非傳統性安全問題的破壞力和影響面在不斷增大，而現有的應對機制和手段越來越不適應。如恐怖活動朝著組織化、基地化甚至國際化過渡，成為國家安定的重大隱患。這對政府管理及社會管理帶來了挑戰(zhàn)。
?。?）改革開放不斷深入帶來一些新的公共安全問題
隨著我國改革的不斷深入，國內商品生產日益多樣化，但近幾年來我國水災、干旱等自然災害頻發(fā)，人為引致的火災、海難等重大安全事故不斷發(fā)生。同時，對外開放的不斷擴大，也使我國面臨的公共安全問題呈現國際化的特點，金融安全、經濟安全問題凸顯。特別是隨著改革開放的深入推進，非傳統、非常態(tài)的突發(fā)公共事件造成的危害明顯加大，對公共安全問題提出了新的挑戰(zhàn)。
2.突發(fā)公共事件應急救援的需求不斷增長
建立社會安全保障體系、維護社會公共安全，重要的舉措之一就是要建立突發(fā)公共事件應急救援體系，提高應急救援雒力。而隨著我國社會經濟的不斷發(fā)展，安全保障已經成為越來越重要的一種公共需求，當前社會對突發(fā)公共事件應急救援的需求，正處于不斷增長的趨勢。
?。?）政府構建社會安全保障體系的需要
保障社會公共安全是政府履行公共服務職能的重要方面，也是構建和諧社會的一項戰(zhàn)略任務。和諧發(fā)展與公共安全密不可分，公共安全是和諧發(fā)展的前提和條件，而完善的突發(fā)公共事件應急救援體系又是維護全國公共安全的保障機制。從政府管理角度來講，建立突發(fā)公共事件應急救援體系并形成國家救援能力的需求十分迫切。
?。?）社會公眾對突發(fā)公共事件應急救援的需求
隨著我國經濟的不斷發(fā)展和社會文明的不斷進步，人們對社會發(fā)展和人類幸福的認識進一步升華。從經濟建設為中心到四個文明的科學論斷，從追求GDP到努力踐行科學發(fā)展觀、構建和諧社會，公眾對公共安全的認知和感受不斷增強。這既源于我國當前公共安全問題給人們心理造成的負面影響，也源于人們的物質生活得到滿足后，有更高層次的安全需求。公眾對安全感的關注會直接指向突發(fā)事件的應急救援能力，指向應急救援的工具與技術。因此，社會公眾包括各類社會機構，客觀上要求獲得應急救援的工具與技術，要求提高面對突發(fā)事件的應急救援能力。
3.國家應急能力亟待建設
2008年的南方低溫雨雪冰凍災害與“5·12”汶川特大地震兩大自然災害事件，凸顯了我國應急管理工作存在瓶頸，在應急救援能力方面存在以下問題。
?。?）應急救援的資源保障體系存在缺陷。目前我國的應急救援的保障體系包括專用通訊設施、專業(yè)物資與裝備、專業(yè)隊伍、財力支持、物流體系等等，完全由政府來提供。但由于政府自身能力局限，不能提供足夠的資保障。
?。?）應急物資和設備分級分類儲備體系尚未建立，物資及設備的數量和種類不能滿足應急需要，同時布局不夠合理，調運不及時。部分應急救援機構與企業(yè)簽訂的救護服務協議內容不規(guī)范，服務費用標準低。
（3）應急救援技術與裝備落后。由于應急救援資金投入不足，工業(yè)領域安全生產和應急救援的一些共性、關鍵性技術難題以及其他行業(yè)一些重大基礎課題，亟待進一步研究解決；應急管理和救援方面的先進適用技術、集成技術及其推廣應用比較緩慢，監(jiān)測監(jiān)控、預警預報、信息傳輸、搶險救援等技術和手段相對滯后；應急救援設備陳舊，難以適應特別重大或復雜事故災難的需要。
4.應急產業(yè)發(fā)展的內在需求
南方低溫雨雪冰凍災害與汶川特大地震凸顯了我國公共安全突發(fā)事件應急救援能力的建設問題。大力發(fā)展社會層面的突發(fā)公共事件應急救援體系，是政府履行公共管理職能的需要，也是社會公眾的根本利益的需求。這種公共安全應急能力的支撐，是專用性的救援裝備與技術、應急資料與產品、監(jiān)測預警與診斷技術等構成的產業(yè)。因此，公共安全的需求，使得應急救援的產業(yè)發(fā)展具備了可能性
突發(fā)公共事件應急救援需求的不斷增強，客觀上為突發(fā)公共事件應急救援能力的供給提出了迫切要求，也提供了新的應急產業(yè)的發(fā)展空間。國家建立突發(fā)公共事件應急救援體系并形成能力，需要大量的應急救援產品、技術、裝務，這給生產與提供這類物資的企業(yè)帶來了巨大的市場空間。如何建立以滿足突發(fā)公共事件應急救援需求為目標，將各類提供應急救援物資的企業(yè)整合為應急產業(yè)，實現應急產業(yè)化以促進該產業(yè)的發(fā)展壯大，已成為促進我國的公共安全應急救援體系建設，提高國家公共安全保障能力的必然選擇。
政府與社會公眾對應急產業(yè)存在著巨大的潛在需求，客觀上催生了以國家公共安全需求與民生安全需求為導向的應急產品與服務，即各類應急物資、應急設施、應急工程、應急裝備、應急技術、應急平臺與應急服務的提供者。促進該類以滿足國家應急體系建設而提供應急產品與服務的企業(yè)實現專業(yè)化、規(guī)模化、市場化、標準化、集成化，就是生產與提供應急裝備、工程、技術、服務等的企業(yè)演變成長為產業(yè)的過程和結果。
二、應急產業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境評價
目前我國涉及應對突發(fā)事件的法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章有126件，包括36件法律，36件行政法規(guī)，55件部門規(guī)章。另外，還有相關文件111件，這構成了我國公共安全應急管理的法制基礎。日其中推進應急產業(yè)發(fā)展的政策涉及面較為廣泛，在政策級別上，這些政策由國家級的法律、國務院的法規(guī)和規(guī)章、國務院各部委的部門規(guī)章等三個方面構成。
第一，制定應急產業(yè)政策的目的在于通過政策引導，把分布于社會與企業(yè)的應急救援能力公共化，在滿足各主體自身應急救援需求的前提下，通過市場化的運作為全社會應急救援服務，支撐國家應急救援體系并爭取實現經濟效益。由國務院辦公廳轉發(fā)的《關于加強企業(yè)應急管理工作的意見》，對企業(yè)應急管理工作進行了全面的政策指導。企業(yè)應急救援體系和隊伍建設得到加強，企業(yè)應急救援能力得到顯著提升。但是，我國應急產業(yè)政策還存在一定的問題。首先，目前的應急產業(yè)政策以通知、意見等形式為主，側重于從宏觀上對應急產業(yè)的發(fā)展進行引導，缺乏具備可操作性的政策實施細則，也沒有強制性的執(zhí)行要求。企業(yè)重視則政策執(zhí)行較好；反之，政策執(zhí)行無力或根本得不到執(zhí)行。如在技術裝備發(fā)展方面，促進應急救援技術裝備發(fā)展的政策并未得到廣泛認同；有關“加快新技術、新工藝和新設備的應用，加強與有關科研院所的聯合攻關”的政策引導，并未引起相關部門的重視，片面認為只要有資金就能到世界各地可以買到最好的應急救援技術裝備。在應急救援的投入方面，盡管國務院發(fā)布了《國務院辦公廳轉發(fā)安全監(jiān)管總局等部門關于加強企業(yè)應急管理工作意見的通知》，指出企業(yè)要加大對應急能力建設的投入力度，完善應急救援企業(yè)有償服務機制，但政府并未對加大投入力度進行強制性的規(guī)定，在完善有償服務方面也沒有提出具體的有償服務標準。
第二，政策導向不全面。現有政策側重于促進應急救援技術裝備類的產業(yè)發(fā)展，針對于企業(yè)提供公共應急救援服務的政策導向不明確
第三，政策的組合性不強。我國出臺的應急救援促進政策的類型單一，主要是行政引導性政策，激勵性政策沒有充分使用；同時，政策內容主要集中在應急救援的技術裝備建設、人培訓、體系建設上，沒有考慮應急救援企業(yè)的經濟利益、行為保障；政策實施的配套措施不夠。
第四，政策作用對象不全面。應急產業(yè)的促進政策應對整個應急救援市場產生規(guī)范和激勵作用，但現行的政策關注的是應急救援資源的提供方，對于同是市場主體的應急救援消費者以及市場機制關注不足。應急產業(yè)作為一個新興的產業(yè)機會，沒有專門的規(guī)制對供需雙方、市場運作機制進行規(guī)范，其產業(yè)的發(fā)展是難以進行的。
三、推進我國應急產業(yè)發(fā)展的政策建議
1.健全應急產業(yè)的法律法規(guī)體系
健全應急產業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)體系，是發(fā)展我國應急產業(yè)的必要前提和重要保障。近年來雖然出臺了一系列的法律、政策，但關于應急產業(yè)的相關法規(guī)在總體上較少。應厘清企業(yè)開展應急救援產業(yè)活動的法律地位，明確各類企業(yè)在突發(fā)事件中負有的應急救援責任，明確企業(yè)應急救援產品的調配在公共安全應急救援活動中的規(guī)則。
2.創(chuàng)造公共安全應急救援的強制性需求
應急需求具有不確定性特征，它與應急產業(yè)發(fā)展的均衡性與持續(xù)性形成了矛盾。對此，應當運用政府資源，創(chuàng)造應急產業(yè)的強制性需求，引導應急產業(yè)的持續(xù)發(fā)展。根據“區(qū)域分工與功能分置”的原則，推動應急救援工程建設與特種應急救援技術、裝備開發(fā)制造的強制性需求。針對重大災害防范、國家重點工程、重大風險源的應急類工程設施，由國家進行規(guī)劃與投資，強制建設；針對衛(wèi)生領域、治安領域、信息領域等事關公共安全與社會穩(wěn)定的應急類工程，以及服務于國家各層面的應急決策平臺與信息平臺的建設工程，亦由國家進行規(guī)劃布局、投資。這些以國家安全需求為主導的社會工程，需要大量專用的應急類裝備、技術、軟件等產品。政府可運用政策法規(guī)手段，制定明確的應急救援技術裝備的技術標準、以及應急救援工程設施建設標準，引導和推動企業(yè)進行應急救援技術裝備的研發(fā)和升級換代。同時，政府推行企業(yè)風險評估和隱患排查的強制性制度，形成企業(yè)對應急技術與裝備、工程設施的升級需求，以及對應急救援組織與運作的專業(yè)化需求。
3.建立公共應急救援行為的補償機制
建立由政府支配的公共應急救援補償制度。企業(yè)參加公共應急活動的補償資金來源，包括財政預算、商業(yè)保險、應急產業(yè)發(fā)展基金、社會捐助等。依據應急救援的特點和性質，財政預算主要針對自然災害類、公共衛(wèi)生類突發(fā)事件和社會安全事件；事故災難類突發(fā)事件的應急補償主要依靠商業(yè)保險、產業(yè)發(fā)展基金等資金來提供。
在補償的責任分擔上，根據突發(fā)事件的不同，應急救援企業(yè)應從不同的來源獲得應急救援的補償。自然災害類和公共衛(wèi)生類突發(fā)事件的補償責任主體為政府；事故災難類突發(fā)事件的補償責任主體：已確認事故責任主體的由事故責任主體進行補償，事故責任主體不明確的由政府進行補償；社會治安事件的補償主體為政府和肇事者共同承擔。在應急救援的補償方式上，可按應急響應成本收取補償費用，也可由受損主體與應急救援企業(yè)協商確定補償費用。
4.有針對性地運用激勵性政策措施
社會應急救援體系建設的投入龐大，可以通過市場化運作來吸引社會資本進入應急產業(yè)，推動應急救援體系的建設。對此，設計有效的激勵性政策尤為必要。
?。?）對投融資的政策支持
①建立國家應急產業(yè)發(fā)展基金，基金的資金來源為國家財政資金、對高危行業(yè)根據企業(yè)經營收入收取一定比例的安全基金等，為所有應急產業(yè)建設者提供資金支持。
?、诮⒍嘣娜谫Y體系，吸引社會資本的進入，可供選擇的融資手段包括：直接融資、合資、合作經營等。
③對專業(yè)化應急救援企業(yè)的設立實行財政補貼。補貼強度根據企業(yè)功能、突發(fā)事件的特點和影響而有所不同。補貼的重點是專業(yè)救援企業(yè)的裝備購置補貼。
?、軐χ卮髴本仍夹g的開發(fā)、生產者進行補貼。
（2）在稅收方面，可采取多樣化的稅收減免政策。如對特定的專業(yè)性應急救援企業(yè)的所有稅收進行免除，或對某優(yōu)惠等。
?。?）在政府采購與外包政策方面，政府通過對應急救援產品的大宗采購，扶持專業(yè)救援企業(yè)的發(fā)展。政府采購包括中央與地方政府對應急救援技術與裝備的采購等。同時，政府部門將原屬于政府提供的應急救援產品外包給專業(yè)性應急救援企業(yè)，通過協議，政府對企業(yè)提供的應急救援活動與服務進行購買。
5.建立應急救援強制保險制度
采取市場運作、政策引導、政府推動、立法強制等方式，推行企業(yè)風險資產、環(huán)境污染等的保險業(yè)務。可先在煤炭開采等行業(yè)推行強制責任保險試點，取得經驗后逐步在高危行業(yè)、公眾聚集場所、境內外旅游等行業(yè)推廣。完善高危行業(yè)安全生產風險抵押金制度，探索通過專業(yè)保險公司進行規(guī)范運作的方式。
6.積極探索應急救援活動市場化的運營模式
借鑒發(fā)達國家經驗，實行政府投資、企業(yè)運營的模式。國家把擬定中的應急救援基地建設在此類企業(yè)中，國家安排財政資金建設應急救援基地，建成后由企業(yè)進行運營。企業(yè)可利用此基地對自身突發(fā)事件進行應急救援和對公共安全事件提供應急救援服務并獲取回報，救援成本由企業(yè)承擔或按事前協議由企業(yè)與政府分攤或完全由政府承擔。
7.建立應急市場準入制度
應急救援體系建設已經存在多頭建設、重復建設的現象，在應急救援產品與服務的提供上也存在交叉和重疊，在一定程度上造成了資源重復配置與浪費，還可能使應急救援質量得不到可靠保證，并造成應急救援效率不高。因此，應建立應急救援市場準入制度。即對參與應急救援的企業(yè)進行資格認證和技術標準認證，政府主管部門根據應急救援體系建設規(guī)劃對應急救援企業(yè)資質實行審批，保證應急救援資源的合理布局和應急救援市場的基本秩序，保障應急救援產業(yè)發(fā)展的正常發(fā)育與有效運行。
本項目得到中德合作“基于3S技術的三峽庫區(qū)水環(huán)境監(jiān)控管理及污染預測預警系統研究”和國家自然科學基金“三峽庫區(qū)水污染公共安全事件耦合機理研究”的資助！
作者簡介：
余 廉，華中科技大學特聘教授，華中科技大學公共安全預警研究中心主任，博士生導師，研究方向為預警與應急管理、物流管理。
鄒積亮，博士后，華中科技大學公共安全預警研究中心，研究方向為公共安全預警與應急管理。
唐林霞，博士，華中科技大學公共安全預警研究中心。
