來自廣東省應急學會的研究報告表明，轉型時期的中國正處在突發(fā)公共事件頻發(fā)階段，當前迫切需要提高保障公共安全與應對突發(fā)事件的國家應急能力。隨著政府與公眾對公共安全需求的日益增長，客觀上推動了我國應急產業(yè)的產生與發(fā)展。
社會資本進入應急產業(yè)：政策之“急”
本報記者田川
■背景
公共安全催生應急產業(yè)
隨著改革的不斷深入，商品生產不斷推陳出新，近幾年來，我國水災、干旱等自然災害頻發(fā)，人為引致的火災、海難等重大安全事故不斷發(fā)生。同時，對外開放的不斷擴大，也使我國面臨的公共安全問題呈現(xiàn)國際化的特點，金融安全、經濟安全問題凸顯。非傳統(tǒng)、非常態(tài)的突發(fā)公共事件，正在對公共安全問題提出了新的挑戰(zhàn)，也由此催生了新的產業(yè)：應急產業(yè)。
在8月31日廣東省政府召開的全省突發(fā)公共事件應急管理專家座談會上，有應急管理專家呼吁，社會應急救援體系建設的投入龐大，可以通過市場化運作來吸引社會資本進入應急產業(yè)，共同建設應急救援體系。但是，為滿足需求龐大的應急市場，應急產業(yè)的政策環(huán)境亟待改善，而當下，設計有效的激勵性政策尤為必要。
■觀察
應急產業(yè)需求龐大
來自廣東省應急學會的研究報告，轉型時期的中國正處在突發(fā)公共事件頻發(fā)階段，當前迫切需要提高保障公共安全與應對突發(fā)事件的國家應急能力。隨著政府與公眾對公共安全需求的日益增長，客觀上推動了我國應急產業(yè)的產生與發(fā)展。
據了解，2007年，《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》正式頒布實施，應急產業(yè)提法首次得到中央政府的認可，并受到全國人大的高度重視，為包括具有應急功能的產品和服務的應急產業(yè)發(fā)展奠定了法律基礎。
在座談會后接受本報記者采訪時，應急管理專家指出，政府與社會公眾對應急產業(yè)存在著巨大的潛在需求，客觀上催生了以國家公共安全需求與民生安全需求為導向的應急產品與服務，比如各類應急物資、應急設施、應急工程、應急裝備、應急技術、應急平臺與應急服務的提供者等等，促進該類應急產品與服務的企業(yè)實現(xiàn)專業(yè)化、規(guī)?；⑹袌龌?、標準化、集成化，就是生產與提供應急裝備、工程、技術、服務等的企業(yè)演變成長為產業(yè)的過程和結果，社會資本在這一過程中將大有可為。
現(xiàn)行政策有欠缺
應急管理專家、省礦產應用研究所總工程師李亞平表示，目前我國涉及應對突發(fā)事件的法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章有126件，包括36件法律，36件行政法規(guī)，55件部門規(guī)章。另外，還有相關文件111件，這些共同構成了我國公共安全應急管理的法制基礎。但是，我國應急產業(yè)政策存在一定的問題。
首先，目前的應急產業(yè)政策以通知、意見等形式為主，側重于從宏觀上對應急產業(yè)的發(fā)展進行引導，缺乏具備可操作性的政策實施細則，也沒有強制性的執(zhí)行要求。企業(yè)重視則政策執(zhí)行較好，反之，政策執(zhí)行無力或根本得不到執(zhí)行。
李亞平舉例說，在技術裝備發(fā)展方面，促進應急救援技術裝備發(fā)展的政策并未得到廣泛認同，有關“加快新技術、新工藝和新設備的應用，加強與有關科研院所的聯(lián)合攻關”的政策引導，并未引起相關部門的重視，片面認為只要有資金就能到世界各地可以買到最好的應急救援技術裝備。
第二，政策導向不全面。現(xiàn)有政策側重于促進應急救援技術裝備類的產業(yè)發(fā)展，針對于企業(yè)提供公共應急救援服務的政策導向不明確。
第三，政策的組合性不強。目前的應急救援促進政策的類型單一，主要是行政引導性政策、激勵性政策沒有充分使用。同時，政策內容主要集中在應急救援的技術裝備建設、人培訓、體系建設上，沒有考慮應急救援企業(yè)的經濟利益、行為保障，政策實施的配套措施不夠。
第四，政策作用對象不全面。應急產業(yè)的促進政策應對整個應急救援市場產生規(guī)范和激勵作用，但現(xiàn)行的政策關注的是應急救援資源的提供方，對于同是市場主體的應急救援消費者以及市場機制關注不足。應急產業(yè)作為一個新興的產業(yè)機會，沒有專門的規(guī)制對供需雙方、市場運作機制進行規(guī)范，其產業(yè)的發(fā)展是難以進行的。
■建議1
創(chuàng)造應急產業(yè)的強制性需求
中國工程院院士、廣州海洋地質調查局首席科學家金慶煥表示，應急需求具有不確定性的特征，與應急產業(yè)發(fā)展的均衡性與持續(xù)性形成了現(xiàn)實矛盾。但是，“萬分之一”的幾率一旦發(fā)生，就是“百分之百”的災難，因此，要考慮到應急產業(yè)的特殊性，運用政府資源，創(chuàng)造應急產業(yè)的強制性需求，引導應急產業(yè)的持續(xù)發(fā)展。
金慶煥建議，根據“區(qū)域分工與功能分置”的原則，推動應急救援工程建設與特種應急救援技術、裝備開發(fā)制造的強制性需求。針對重大災害防范、國家重點工程、重大風險源的應急類工程設施，由國家進行規(guī)劃與投資，強制建設；針對衛(wèi)生領域、治安領域、信息領域等事關公共安全與社會穩(wěn)定的應急類工程，以及服務于國家各層面的應急決策平臺與信息平臺的建設工程，亦由國家進行規(guī)劃布局、投資。這些以國家安全需求為主導的社會工程，需要大量專用的應急類裝備、技術、軟件等產品。政府可運用政策法規(guī)手段，制定明確的應急救援技術裝備的技術標準以及應急救援工程設施建設標準，引導和推動企業(yè)進行應急救援技術裝備的研發(fā)和升級換代。同時，政府推行企業(yè)風險評估和隱患排查的強制性制度，形成企業(yè)對應急技術與裝備、工程設施的升級需求，以及對應急救援組織與運作的專業(yè)化需求。
■建議2
建公共應急救援的補償機制
應急管理專家、華南農業(yè)大學資源環(huán)境學院教授曾玲表示，政策方面應建立由政府支配的公共應急救援補償制度。企業(yè)參加公共應急活動的補償資金來源，包括財政預算、商業(yè)保險、應急產業(yè)發(fā)展基金、社會捐助等。依據應急救援的特點和性質，財政預算主要針對自然災害類、公共衛(wèi)生類突發(fā)事件和社會安全事件；事故災難類突發(fā)事件的應急補償主要依靠商業(yè)保險、產業(yè)發(fā)展基金等資金來提供。
曾玲建議，在補償的責任分擔上，根據突發(fā)事件的不同，應急救援企業(yè)應從不同的來源獲得應急救援的補償。自然災害類和公共衛(wèi)生類突發(fā)事件的補償責任主體為政府。事故災難類突發(fā)事件的補償責任主體：已確認事故責任主體的由事故責任主體進行補償，事故責任主體不明確的由政府進行補償。社會治安事件的補償主體為政府和肇事者共同承擔。在應急救援的補償方式上，可按應急響應成本收取補償費用，也可由受損主體與應急救援企業(yè)協(xié)商確定補償費用。
■建議3
運用激勵性政策措施
應急管理專家、國家環(huán)境保護部華南環(huán)境科學研究所許振成表示，社會應急救援體系建設的投入龐大，可以通過市場化運作來吸引社會資本進入應急產業(yè)，推動應急救援體系的建設。對此，設計投融資、財政補貼、稅收、政府采購外包、強制保險等等有效的激勵性政策尤為必要。
在投融資的政策支持方面，許振成建議，可建立國家應急產業(yè)發(fā)展基金，基金的資金來源為國家財政資金、對高危行業(yè)根據企業(yè)經營收入收取一定比例的安全基金等，為所有應急產業(yè)建設者提供資金支持。同時，建立多元化的融資體系，吸引社會資本的進入，可供選擇的融資手段包括：直接融資、合資、合作經營等。
財政補貼方面，對專業(yè)化應急救援企業(yè)的設立實行財政補貼。補貼強度根據企業(yè)功能、突發(fā)事件的特點和影響而有所不同。補貼的重點是專業(yè)救援企業(yè)的裝備購置補貼。另外，要對重大應急救援技術的開發(fā)、生產者進行補貼。
稅收方面，可采取多樣化的稅收減免政策。如對特定的專業(yè)性應急救援企業(yè)的所有稅收進行免除，或對某優(yōu)惠等。
在政府采購與外包政策方面，政府通過對應急救援產品的大宗采購，扶持專業(yè)救援企業(yè)的發(fā)展。同時，政府部門將原屬于政府提供的應急救援產品外包給專業(yè)性應急救援企業(yè)，通過協(xié)議，政府對企業(yè)提供的應急救援活動與服務進行購買。
在建立應急救援強制保險制度方面，許振成建議，采取市場運作、政策引導、政府推動、立法強制等方式，推行企業(yè)風險資產、環(huán)境污染等的保險業(yè)務?？上仍诿禾块_采等行業(yè)推行強制責任保險試點，取得經驗后逐步在高危行業(yè)、公眾聚集場所、境內外旅游等行業(yè)推廣。完善高危行業(yè)安全生產風險抵押金制度，探索通過專業(yè)保險公司進行規(guī)范運作的方式。
社會資本進入應急產業(yè)：政策之“急”
本報記者田川
■背景
公共安全催生應急產業(yè)
隨著改革的不斷深入，商品生產不斷推陳出新，近幾年來，我國水災、干旱等自然災害頻發(fā)，人為引致的火災、海難等重大安全事故不斷發(fā)生。同時，對外開放的不斷擴大，也使我國面臨的公共安全問題呈現(xiàn)國際化的特點，金融安全、經濟安全問題凸顯。非傳統(tǒng)、非常態(tài)的突發(fā)公共事件，正在對公共安全問題提出了新的挑戰(zhàn)，也由此催生了新的產業(yè)：應急產業(yè)。
在8月31日廣東省政府召開的全省突發(fā)公共事件應急管理專家座談會上，有應急管理專家呼吁，社會應急救援體系建設的投入龐大，可以通過市場化運作來吸引社會資本進入應急產業(yè)，共同建設應急救援體系。但是，為滿足需求龐大的應急市場，應急產業(yè)的政策環(huán)境亟待改善，而當下，設計有效的激勵性政策尤為必要。
■觀察
應急產業(yè)需求龐大
來自廣東省應急學會的研究報告，轉型時期的中國正處在突發(fā)公共事件頻發(fā)階段，當前迫切需要提高保障公共安全與應對突發(fā)事件的國家應急能力。隨著政府與公眾對公共安全需求的日益增長，客觀上推動了我國應急產業(yè)的產生與發(fā)展。
據了解，2007年，《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》正式頒布實施，應急產業(yè)提法首次得到中央政府的認可，并受到全國人大的高度重視，為包括具有應急功能的產品和服務的應急產業(yè)發(fā)展奠定了法律基礎。
在座談會后接受本報記者采訪時，應急管理專家指出，政府與社會公眾對應急產業(yè)存在著巨大的潛在需求，客觀上催生了以國家公共安全需求與民生安全需求為導向的應急產品與服務，比如各類應急物資、應急設施、應急工程、應急裝備、應急技術、應急平臺與應急服務的提供者等等，促進該類應急產品與服務的企業(yè)實現(xiàn)專業(yè)化、規(guī)?；⑹袌龌?、標準化、集成化，就是生產與提供應急裝備、工程、技術、服務等的企業(yè)演變成長為產業(yè)的過程和結果，社會資本在這一過程中將大有可為。
現(xiàn)行政策有欠缺
應急管理專家、省礦產應用研究所總工程師李亞平表示，目前我國涉及應對突發(fā)事件的法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章有126件，包括36件法律，36件行政法規(guī)，55件部門規(guī)章。另外，還有相關文件111件，這些共同構成了我國公共安全應急管理的法制基礎。但是，我國應急產業(yè)政策存在一定的問題。
首先，目前的應急產業(yè)政策以通知、意見等形式為主，側重于從宏觀上對應急產業(yè)的發(fā)展進行引導，缺乏具備可操作性的政策實施細則，也沒有強制性的執(zhí)行要求。企業(yè)重視則政策執(zhí)行較好，反之，政策執(zhí)行無力或根本得不到執(zhí)行。
李亞平舉例說，在技術裝備發(fā)展方面，促進應急救援技術裝備發(fā)展的政策并未得到廣泛認同，有關“加快新技術、新工藝和新設備的應用，加強與有關科研院所的聯(lián)合攻關”的政策引導，并未引起相關部門的重視，片面認為只要有資金就能到世界各地可以買到最好的應急救援技術裝備。
第二，政策導向不全面。現(xiàn)有政策側重于促進應急救援技術裝備類的產業(yè)發(fā)展，針對于企業(yè)提供公共應急救援服務的政策導向不明確。
第三，政策的組合性不強。目前的應急救援促進政策的類型單一，主要是行政引導性政策、激勵性政策沒有充分使用。同時，政策內容主要集中在應急救援的技術裝備建設、人培訓、體系建設上，沒有考慮應急救援企業(yè)的經濟利益、行為保障，政策實施的配套措施不夠。
第四，政策作用對象不全面。應急產業(yè)的促進政策應對整個應急救援市場產生規(guī)范和激勵作用，但現(xiàn)行的政策關注的是應急救援資源的提供方，對于同是市場主體的應急救援消費者以及市場機制關注不足。應急產業(yè)作為一個新興的產業(yè)機會，沒有專門的規(guī)制對供需雙方、市場運作機制進行規(guī)范，其產業(yè)的發(fā)展是難以進行的。
■建議1
創(chuàng)造應急產業(yè)的強制性需求
中國工程院院士、廣州海洋地質調查局首席科學家金慶煥表示，應急需求具有不確定性的特征，與應急產業(yè)發(fā)展的均衡性與持續(xù)性形成了現(xiàn)實矛盾。但是，“萬分之一”的幾率一旦發(fā)生，就是“百分之百”的災難，因此，要考慮到應急產業(yè)的特殊性，運用政府資源，創(chuàng)造應急產業(yè)的強制性需求，引導應急產業(yè)的持續(xù)發(fā)展。
金慶煥建議，根據“區(qū)域分工與功能分置”的原則，推動應急救援工程建設與特種應急救援技術、裝備開發(fā)制造的強制性需求。針對重大災害防范、國家重點工程、重大風險源的應急類工程設施，由國家進行規(guī)劃與投資，強制建設；針對衛(wèi)生領域、治安領域、信息領域等事關公共安全與社會穩(wěn)定的應急類工程，以及服務于國家各層面的應急決策平臺與信息平臺的建設工程，亦由國家進行規(guī)劃布局、投資。這些以國家安全需求為主導的社會工程，需要大量專用的應急類裝備、技術、軟件等產品。政府可運用政策法規(guī)手段，制定明確的應急救援技術裝備的技術標準以及應急救援工程設施建設標準，引導和推動企業(yè)進行應急救援技術裝備的研發(fā)和升級換代。同時，政府推行企業(yè)風險評估和隱患排查的強制性制度，形成企業(yè)對應急技術與裝備、工程設施的升級需求，以及對應急救援組織與運作的專業(yè)化需求。
■建議2
建公共應急救援的補償機制
應急管理專家、華南農業(yè)大學資源環(huán)境學院教授曾玲表示，政策方面應建立由政府支配的公共應急救援補償制度。企業(yè)參加公共應急活動的補償資金來源，包括財政預算、商業(yè)保險、應急產業(yè)發(fā)展基金、社會捐助等。依據應急救援的特點和性質，財政預算主要針對自然災害類、公共衛(wèi)生類突發(fā)事件和社會安全事件；事故災難類突發(fā)事件的應急補償主要依靠商業(yè)保險、產業(yè)發(fā)展基金等資金來提供。
曾玲建議，在補償的責任分擔上，根據突發(fā)事件的不同，應急救援企業(yè)應從不同的來源獲得應急救援的補償。自然災害類和公共衛(wèi)生類突發(fā)事件的補償責任主體為政府。事故災難類突發(fā)事件的補償責任主體：已確認事故責任主體的由事故責任主體進行補償，事故責任主體不明確的由政府進行補償。社會治安事件的補償主體為政府和肇事者共同承擔。在應急救援的補償方式上，可按應急響應成本收取補償費用，也可由受損主體與應急救援企業(yè)協(xié)商確定補償費用。
■建議3
運用激勵性政策措施
應急管理專家、國家環(huán)境保護部華南環(huán)境科學研究所許振成表示，社會應急救援體系建設的投入龐大，可以通過市場化運作來吸引社會資本進入應急產業(yè)，推動應急救援體系的建設。對此，設計投融資、財政補貼、稅收、政府采購外包、強制保險等等有效的激勵性政策尤為必要。
在投融資的政策支持方面，許振成建議，可建立國家應急產業(yè)發(fā)展基金，基金的資金來源為國家財政資金、對高危行業(yè)根據企業(yè)經營收入收取一定比例的安全基金等，為所有應急產業(yè)建設者提供資金支持。同時，建立多元化的融資體系，吸引社會資本的進入，可供選擇的融資手段包括：直接融資、合資、合作經營等。
財政補貼方面，對專業(yè)化應急救援企業(yè)的設立實行財政補貼。補貼強度根據企業(yè)功能、突發(fā)事件的特點和影響而有所不同。補貼的重點是專業(yè)救援企業(yè)的裝備購置補貼。另外，要對重大應急救援技術的開發(fā)、生產者進行補貼。
稅收方面，可采取多樣化的稅收減免政策。如對特定的專業(yè)性應急救援企業(yè)的所有稅收進行免除，或對某優(yōu)惠等。
在政府采購與外包政策方面，政府通過對應急救援產品的大宗采購，扶持專業(yè)救援企業(yè)的發(fā)展。同時，政府部門將原屬于政府提供的應急救援產品外包給專業(yè)性應急救援企業(yè)，通過協(xié)議，政府對企業(yè)提供的應急救援活動與服務進行購買。
在建立應急救援強制保險制度方面，許振成建議，采取市場運作、政策引導、政府推動、立法強制等方式，推行企業(yè)風險資產、環(huán)境污染等的保險業(yè)務?？上仍诿禾块_采等行業(yè)推行強制責任保險試點，取得經驗后逐步在高危行業(yè)、公眾聚集場所、境內外旅游等行業(yè)推廣。完善高危行業(yè)安全生產風險抵押金制度，探索通過專業(yè)保險公司進行規(guī)范運作的方式。
